蓋春英：北京市活力街道規劃實踐與思考
人已閱讀 - - 作者： 蓋春英 02016年10月28號，以“健康路網、活力街道、多元共享”為主題的學術研討會暨第二屆“健康交通?健康城市”論壇開幕式在南京召開。北京市城市規劃設計研究院交通規劃所主任工程師蓋春英以《北京市活力街道規劃實踐與思考》為題作特邀主題報告，以下文稿經作者本人審閱后發布。
非常高興今天有這樣一個機會站在這里跟大家分享北京在活力街道方面的一些規劃實踐以及我自己的一些粗淺思考。
三個方面，第一個我想給大家分享一下我自己對活力街道粗淺的解析，第二是北京在活力街道規劃方面開展的一些實踐工作，第三是幾點思考。
在活力街道解析這一塊，我不知道大家是否都有這個疑問，什么疑問呢？就是大家都在講活力街道，那么到底什么是活力街道？為什么要建設活力街道？還有，對于一條街道來說，街道空間里的活力區域在哪兒？針對這三個方面我想談一些粗淺的認識。
首先，關于什么是活力街道。在回答這個問題之前，可能我們需要明確街道和道路到底是不是一樣，是不是有區別。很顯然，嚴格意義上說它們不一樣，是有區別的。道路我們都很清楚。對于街道，百度百科上給出的解釋是：在城市范圍內，全路或大部分地段兩側建有各式建筑物，設有人行道和各種市政公共設施的道路。街道和道路的主要區別是：二者同屬于線性空間，但道路多以交通功能為主，而街道與居民日常生活以及步行等活動的關系更為密切。美國紐約的一位大學教授馬歇爾·伯曼也說出了街道的特點，他是這樣描述街道的：“街道的主要目的是社交性，這賦予其特色：人們來到這里觀察別人，也被別人觀察，并且相互交流見解......”。出色的街道通常既能沿途驅車又可以步行其中，不過步行是這里的主流。
按照這些特點，右上邊這張圖片很顯然是道路，而右下邊這張圖片是街道。
關于活力，中國大百科全書給出的解釋是：旺盛的生命力，也借指事物得以生存、發展的能力。
很顯然，活力街道就是有活力的街道。那么街道的活力到底是什么？它是在各種街道場所中的人進行的多樣性、頻繁性活動而產生的，街道功能的多樣性帶來了多樣的街道活動，進而產生了街道活力的多樣性。來到街道中的不同的人們，各自有著不同的出行目的（辦公、休閑、購物等等），不同的人在街道中的這些活動都構成了街道活力的一部分。有了人們豐富多彩的活動，才有了城市街道的活力。活力街道的外在表現是街道上多種多樣的活動，活力街道的構成要素是街道容納多樣性活動的物質構成和環境特性。
第二個問題，為什么要建設活力街道？這一點可能不用說太多，簡單的說它很重要。首先，街道是城市的框架，它是聯系城市各個功能區的紐帶，是城市的重要公共空間。簡.雅各布斯在《美國大城市的死與生》里說過一段話：“當我們想到一個城市時，首先出現在腦海里的就是街道。街道有生氣，城市也就有生氣；街道沉悶，城市也就沉悶”。更進一步來說，街道的重要性體現在它代表城市形象、反映城市特色、展示城市景觀、詮釋城市面貌、揭示社會關系。街道就像一本書，翻開街道這本書，讀到的將是城市與城市生活。可以說，沒有活力的街道不是真正的街道，也不是成功的街道。
第三個問題，街道空間中的活力區域到底在哪兒？我不知道自己的感覺對不對。我的感覺是，通常人們似乎更多的把沒有車輛通行的步行街，或者步行交通絕對主導的道路，作為活力街道。但是我認為活力街道和活力區域不應該僅限于此。我認為，活力區域應該是供人行走和駐留的空間，不僅僅只是步行街，還包括人行道，另外還有步行優先區域。
那么，對于活力街道來說，是不是要活力就不能有機動車呢？我認為不是。首先我們的街道是不排斥機動車的。同樣，活力街道也不反對機動車。在做到良好的街道橫斷面規劃設計的基礎上，是可以實現交通和活力兼備的。現在有一種觀點或想法認為，建設活力街道就不能走車，我認為這種觀點或想法是有失偏頗的。我現在列舉的這幾張圖片也進一步說明了這個問題。比如，左下角這張圖片是法國巴黎的香榭麗舍大街，是全球公認的漂亮大街。它的機動車道雙向有10條，你絕對不能說它不是活力街道，因為這10條機動車道的兩側各有24米的人行道。正是通過良好的橫斷面規劃設計，做到了機動車和行人各行其道、互不干擾。這條街道是世界公認的活力街道。
再看其他圖片，除了右上角這張是步行街外，其他幾張也都有機動車。可以說街道如果做到了良好的橫斷面規劃設計，是可以實現機動車、自行車、行人和諧相處的，活力和交通是可以兼備的。
關于北京的活力街道這一塊，剛才程教授有好幾個例子都在說北京，我自己也是深有感觸，我們也在做北京的一些工作。東南大學的教授竟然對北京如此了如指掌，可見北京的問題有多嚴重。我想說的是，活力街道的建設最重要的是什么？是空間，沒有空間說什么都是空談。北京是首都，同時北京更是被號稱“首堵”。除了交通擁堵外，機動車停車非常困難，好多人行道被機動車侵占用來停車，人根本沒地方走，還有好多人行道被自行車停放給占滿了。這些在北京非常典型。在這種情況下我們怎么建設活力街道？我覺得真的是太難了。
既然這樣，是不是北京就不要建設活力街道了呢？我覺得也不是，因為北京是首都，而且發展目標是世界城市和國際一流的和諧、宜居之都。由此，北京需要也必須建設活力街道，這是必然的趨勢，北京是不能回避這個話題的。北京雖然現在有各種各樣的問題，但是我們一直在努力。尤其近幾年來，北京越來越關注和重視活力街道的規劃和建設，也在逐步采取各種措施來推動這項工作。那么接下來我就跟大家分享一下北京在規劃和建設活力街道方面的一些主要舉措。
第一個舉措是，我們出臺了一個地方標準《城市道路空間規劃設計規范》。這個標準跟以往以及現行的規范和傳統做法相比有一個很大的改變，就是改變了以往偏重機動車交通空間的道路橫斷面規劃設計方法，提出了機動車、自行車、行人交通并重，同時兼顧道路綠化和景觀的橫斷面規劃設計標準。可以說，這個地方標準為北京活力街道的規劃和建設提供了技術支撐和基本空間保障。說到這里，我還想多羅嗦一句，在2014年出臺這個標準之前，其實我們做了一個指南。北京早在八年前，也就是2008年就編制了《北京城市道路空間合理利用指南》，指南里邊的好多規定和要求，和現在上海剛剛發布的城市街道設計導則是完全一致的。但那時候沒有微信，另外我們也不注重宣傳，還有就是我們也不重視成果的可視化表現，所以好多人不知道。在這方面我們應該反思，北京院應該向上海院學習，在好多方面我們確實做的不夠。那個指南出來之后，我們在指南的基礎上，經過進一步的深化和完善，于2014年形成了全國首部統籌城市道路空間規劃設計的規范。這個規范里面，關于步行道的很多規定是有利于活力街道的規劃和建設的。比如對于步行道寬度的規定，就比現行國標的要求提高了。
第二個舉措是，我們編制了《北京市步行和自行車交通專項規劃》。這個規劃給步行交通提出了非常高的發展定位和發展目標，規劃提出：“建設步行和自行車友好城市；讓步行和自行車交通更加安全、便捷、舒適、包容”；“積極發展步行交通，實現1公里范圍步行出行為主體，1-5公里范圍自行車交通出行為主體,5公里以上‘步行+公交’或‘自行車+公交’出行模式”；“良好支撐和保障‘十五分鐘社區生活圈’建設”；“舊城建設高品質、特色化的步行交通環境”，等等。這些可以說非常有利于北京活力街道的規劃和建設。
第三個舉措是，我們制定了《北京市步行和自行車交通規劃設計指引》。這個指引重點是細化道路空間使用，對新建及已建但不符合要求的城市道路提出了改善設計方法和技術標準。因為時間關系我就簡單過一下，主要講幾個要點。
要點一，關于道路附屬設施及公共服務設施的排布。由于人行道上排布有大量的道路附屬設施和公共服務設施，現實情況是很多設施的擺放位置是不合理的，嚴重影響了行人的正常通行。所以我們就給人行道上的各類附屬設施和公共服務設施立規矩，要求它們必須放在哪兒，建議放在那兒。體量小的設施、體量大的設施等等都做了明確的規定。
要點二，關于道路空間和建筑退線空間。我們要求建筑退線空間應與城市道路柔性銜接，與路側綠化帶或步行道進行一體化設計。這對于人行道在設計和建設時寬度就不足的街道來說非常重要；對于本來就很寬的人行道，這樣做能夠為行人創造更加舒適和寬松的通行和停留空間。
要點三，關于街區導向標識。我們對道路上的街區導向標識進行了嚴格、細致的規定。我們把導向標識分為三類，每類標識的設置位置和數量都進行了明確規定。其目的是讓步行者能夠方便、快速地獲得自己想要的信息，提高步行活動的質量和效率。
要點四，關于人行道上的行人護欄。我們提出要重視步行環境品質和人性化水平的提升。行人護欄要慎用而不濫用。人行道剩余有效寬度不足的，以及路側劃有機動車合法停車位的，不應設置護欄。確需設置的，護欄形式應與周邊環境相協調。
要點五，關于座椅。座椅也是街道人性化水平提升的一個重要方面。我們提出要盡量因地制宜地多設置座椅。
要點六，關于綠植。我們提出應建設完整、連續的林蔭道。對于現狀沒有樹木的道路路段、交叉口，應補種大喬木。我們的調查表明，市民最渴望政府解決的問題中，“增加林蔭道”排在第二位，可見林蔭道的重要性。
要點七，對既有道路的交通改善措施進行分類、細化，千方百計保障行人通行空間。比如，對于人行道很窄但自行車道很寬的道路，我們提出對道路斷面進行調整和優化，把自行車道縮減到適當的寬度，有的甚至減少機動車道的條數，以此來增加人行道的寬度；對于人行道很寬，但被各種違章侵占造成有效寬度不足的，我們提出“三除”措施：驅除、清除、移除。即驅除違章機動車；清除非機動車、移除附屬設施，另行選址。
要點八，一定要重視步行交通設施的日常巡查與維護。這一點也是我們比較強調的。
要點九，在歷史街區推動穩靜街區建設，胡同實施車輛準入管理制度。
要點十，改善胡同“微空間”，提升胡同空間品質。
要點十一，街道景觀設計要充分考慮與舊城傳統風貌的呼應。等等。
介紹北京已經實施的兩個例子。第一個例子是北京地安門外大街交通改善方案。這是一條商業街，兩邊店鋪林立，人氣也很旺，但是人行道空間非常有限。為此，我們在交通改善方案中，重新分配道路空間資源，大大增加了步行空間，塑造適宜步行的環境，提升了街道活力。對于交通擁堵嚴重、停車困難的北京來說，這種做法是非常難得的，這是改善前后的照片對比。
第二個例子是南鑼鼓巷歷史街區交通改善方案。它的主導思想是安寧交通，車輛實行的是準入管理、單行、限速、禁停；而行人、自行車則是全空間內絕對優先。
第四個舉措是，關注人的行為和活動需求，精細化配置街道公共設施。我們開展了行人活動行為特征速寫，來精準分析各類人群的時空環境需求。再根據各類需求，來科學配置街道公共服務設施。目前我們已經先行開展了大型醫院、學校周邊、地鐵車站出入口、火車站、歷史街區、商業街區的行人活動行為特征速寫。我們采用監控的手段，用攝像頭和照相機，來觀測研究區域內每一個行人的活動特征。你會看到，每個人的特征是不一樣的，有的是兩個人并排走，有的是三、四個人并排走，有的推著嬰兒車，等等，什么樣的都有，你會發現形形色色的活動和多種多樣的特征。
下面這個是一個實例，是我們開展的北京東四歷史街區的行人活動特征速寫所得到的一些成果。你會發現人的類型和行為特征非常豐富，比如有大量的老人，還有打著傘的，很明顯地說明這條街道需要樹蔭。還有好多推著嬰兒車的，這個街區里面還有小學，有中學，我們也觀測了大量學生的行為特征。
下面這張是對休憩空間的觀測。你會看到有形形色色的人，不同年齡段的人，他們坐在不同的位置。有些是有座椅的，也有好多地方根本沒有座椅。由此反映出來的問題是可能有大量的空間需要座椅，而事實上沒有。
下面這張是對公共空間和休憩空間的觀測。有的在下棋，有的在聊天，等等。
在幾千張甚至上萬張的照片里面，我們進行抽象、歸納成街道小人兒，每一類小人兒代表不同的特征、不同的需求。
最后，我們提取出來最主要的23種步行基本時空需求類型，把這23種全部落實在空間上，空間化之后進一步來研究行人對通行環境的需求。比如發現有大量坐輪椅和拄拐的老人，就表明要有無障礙通道；有大量打遮陽傘的人說明需要樹蔭。
下面這個是我們分析得到的街道休憩環境和行人休憩特征。最后我們提取出來14種最重要的特征，并且把這14種特征進行空間化。在空間化的基礎上，我們分析了街道的休憩環境和人們對公共設施的需求，需求分析出來之后就可以做方案了。可以說這樣做方案會做的特別精細化，特別符合人的需求。這是我們現在正在開展的一項工作，這項工作還將繼續開展下去。
第五個舉措是，挖潛路網資源，為行人提供更多的通行和交往空間。這項措施主要是落實《中共中央關于進一步加強城市規劃與管理工作的意見》中提出的關于打開住宅小區和單位大院，實現內部道路公共化的要求。我們梳理了北京市六環以內的居住小區情況，發現六環以內有居住小區2066個，五環以內有1404個。居住小區內部道路總里程六環以內是686公里，五環以內是453公里，可以說數量是非常龐大的。那么，這些居住小區內部的道路能不能都打開？有沒有必要都打開？如果打開的話對誰打開，對誰有用？帶著這些疑問我們做了一點初步的調研。
我不知道其它城市有沒有開展這樣的調研，我們目前完成了9個居住區的調研，這9個居住區從二環以內一直延伸到五環，它們的區位、特征、大小都不一樣。
不調不知道，一調嚇一跳！我們發現非常多的問題，大家以前更多的討論是居住區內部道路打開后對城市交通的好處。但對于北京來說，這個問題非常復雜，因為北京大院特別多，很多城市道路都被大院給封死了。我們調研發現，居住區范圍內的道路其實分為兩種，一種是小區內部道路，另一種是貫穿居住區的城市道路。其中，貫穿居住區的城市道路的功能和效率普遍受損甚至完全喪失。一些城市支路甚至城市次干路已經建成了但是被小區加上圍墻或者加上控制車輛進出的閘機之后就自己用了。我認為當務之急，應該是消除居住區對城市道路的嚴重影響，還原道路正常功能，恢復城市道路應有的通行效率，當然也包括行人的通行效率，這對北京來說是最先應該開展的工作，這是第一個結論。
第二個結論是，我們發現居住區內各類道路路側停車普遍，通行空間普遍局促。這意味著居住區如果對機動車開放是很難的，很多道路車輛根本過不去，而如果對自行車和行人開放則更加可行、易行。
第三個結論，我想說的是，居住區開放的意義應客觀理性分析，避免被放大，切忌跟風，這個也是我想強調的一點。我記得當時中央的這個文件出臺后，鋪天蓋地的評論和解讀都是如何如何的好。我認為可能這個事要客觀地看待，不是所有居住區開放都是有意義的，也不是所有居住區都能開放的，問題太復雜了，我們對它的開放意義一定要理性客觀地分析，不要跟風。
第四個結論是，我們調研的9個居住區之間差異較大。區位、配套設施、出入口數量及分布、周邊用地性質、周邊交通設施水平等各不相同。如果要研究居住區的話，應該一事一議，因地制宜，千萬不要一刀切。居住區開放的必要性和可行性一定要做充分調研和論證，要綜合考慮管理、政策、業主等多種因素。
第五個結論是，居住區內部道路如果對行人和自行車開放，對步行和自行車交通將產生積極影響，我認為這個結論從目前的調研來看還是可以得出來的。最簡單的比如提高步行和自行車的路網密度、增強出行路徑選擇性，等等。
最后還有一點結論就是，處于公共交通“最后一公里”范圍的居住區、大院，對行人、自行車開放能夠不同程度地減少繞行距離，使出行更加省時省力，這類居住區建議優先開放。圖中黑線代表的是從居住區到地鐵、公交車站現在實際走的路線，紅線是如果橙色框框里的居住區打開的話，可以沿著紅線這樣走，你可以看到，它們都可以不同程度地減少出行距離，對于這類居住區還是建議優先開放的。這是我們目前為止針對9個居住區調研之后得到的初步結論，這項工作現在還在繼續。
接下來有幾點不成熟的思考。第一點就是，我認為活力街道的規劃、建設和管理上，技術已經不是制約因素了。那什么是制約因素？規劃實施是制約因素，對于我們來說關注實施是必要而迫切的。拿北京來說，2008年以來，北京市先后開展了9片共60余條道路的步行和自行車交通改善方案研究。涵蓋居住區、商業區、歷史街區、地鐵車站地區、濱水區、文化藝術區等多種不同類型地區的各級別道路。遺憾的是，方案得到實施的寥寥無幾。為什么？好多城市是不是都有這個問題？雖然我們是規劃部門，我們是做規劃工作或者規劃設計工作的，但是可能關注實施是非常必要的，而且迫切的，這是第一點的思考。
第二點，我們應該上下協同，上下協同是從美好藍圖變為現實的重要保障。用數據和事實說話，讓決策者，尤其是高層決策者從心底里重視，不是在那兒喊口號，不是給別人看，是推動規劃實施的關鍵。比如說對于步行和自行車交通，我們好多城市是不重視的，包括北京以前是不重視的。我想我們就要拿出各種數據，找出各種事實告訴城市政府，步行、自行車對于交通、活力、人文、環境等等都有什么重要性，讓政府從心底里面真正重視起來。
第三點就是，作為規劃部門，我們的工作內容應該從規劃向設計、管理組織、規劃實施配套措施和政策延伸。比如說下面這兩張圖，好多內容其實是景觀設計和交通管理方面的內容。拿交通管理來說，我們好多部門認為，交通管理方面的工作不是規劃院該干的，應該是交通管理部門，你越界了。但是我們發現對于北京的舊城來說，我們大量的歷史街區，大量的胡同，如果我們不去研究交通管理措施或政策，那么規劃就永遠只能停留在規劃上而無法真正落地，也無法真正解決問題。尤其對于存量改造更新方面的工作，如果我們僅僅停留在規劃層面，已經遠遠不能滿足它的實際需求了，我們必須要延伸。怎么延伸呢？搭建項目工作平臺。把管理部門的人吸引進來，把設計部門的人吸引進來，大家在同一個平臺上工作，由規劃部門統籌規劃、設計、實施、管理各個環節，這一點是非常必要的。
第四點想說的是專業融合的問題。交通、風貌、景觀、建筑、生態等多專業的融合，應該是活力街道規劃設計的致勝法寶和客觀要求。活力街道涉及的不僅僅是交通，還有更多的內容。如果僅由交通專業的人來規劃設計活力街道，那是肯定遠遠不夠的。比如說活力街道有一個要素是關于尺度的問題，尺度是一種比例關系，它實際上是道路景觀設計中的一個很重要的控制要素。街道空間尺度會影響人的視覺感受和活動體驗，它還是街道活力水平和品質的重要影響因素之一。對于活力街道來說，交通只是其中一部分，除此之外還有街道兩側建筑的位置和高度，還有建筑的體量，還有街道界面的連續性，等等，這些都是活力街道的規劃設計要素。因此我說，活力街道以后的規劃建設必須要多專業融合，這應該也是一種趨勢。
最后一點想說的是，活力街道的成功建設需要全社會的共同努力，尤其是實施以后的日常管理和維護不容忽視。
謝謝大家！
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