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摘要：老城區老舊小區停車位配建水平普遍較低，合理制定老舊小區停車發展政策與策略是緩解其停車矛盾的根本措施。首先指出南京市老城區老舊小區普遍存在停車位缺額大、大量車輛轉移停放至小區外圍道路的問題。基于數據分析不同年代建設的小區停車供需的差異化特征。通過對老城區老舊小區停車趨勢進行判斷，提出綜合治理、多元化、市場化的停車發展思路與策略。最后，從機制與政策、規劃與建設、運行與管理等方面提出停車發展政策建議，具體包括通過制定相關政策，鼓勵和引導小區建設和改造停車設施；引入交通影響評價制度，針對不同片區確定停車位擴容上限；強化停車秩序管理，以價格杠桿調節停車需求等。
隨著城鎮化和機動化的快速發展，城市的小汽車擁有量及使用量迅速增加，停車矛盾逐步凸顯。近年來，居住小區基本停車位供給不足的問題日趨嚴重，已引起各級政府和社會各界的廣泛關注和重視。
老舊小區基本停車位不足的問題非常普遍，尤其在老舊小區最為密集的老城區，停車供需關系嚴重失衡。受到歷史發展階段限制，老城區老舊小區建筑和人口密度高，內部和周邊路網容量低，存在基礎設施落后、服務配套不足、物業管理缺失、鄰里關系復雜等共性問題，小區停車矛盾往往容易導致綠地、廣場等公共空間和消防通道、市政道路被擠占等系列情況，面向改善停車問題的訴求很高、難度很大。本文以南京市老城區為例，以保障老舊小區整體環境改善和停車良性發展為目標，探討如何看待和破解老舊小區停車問題、如何完善老舊小區的停車發展政策與策略。
1.1 停車位缺額大，停車矛盾外部化
南京市老城區指明城墻圍合的區域，面積約44 km2，居住人口約158 萬人，是南京市城市功能、人口規模、交通需求最集中的地區，也是全市停車問題最嚴重的地區之一。近十年，南京市老城區基本停車位缺額從1.7萬個增長至6.2萬個以上。
老舊小區是指建設年代較早、配套設施不足、配建車位水平較低的居住小區。南京市在1998 年前執行的公安部和原建設部頒布的《停車場規劃設計規范》(試行)，尚未對普通住宅提出停車配建要求；1998—2003年執行的住宅小區停車配建標準低，僅為0.2 個/戶；其后住宅小區的停車配建標準有了較大幅度的提高。
由于本文重點面向基本車位的停車政策、策略和供需分析，因此，界定所研究的老舊小區為2003 年前建設的居住小區。南京市老城區老舊小區基本車位平均供給率低，約為0.11 個/戶，而實際的夜間停車需求達到0.22 個/戶，基本停車位缺額約為0.11 個/戶，缺額達50%[1]。老舊小區內部通道、廣場、空地被各類停車位見縫插針、充分利用，常規挖潛方式難以為繼，在停車位持續不足的情況下，老舊小區大量車輛轉移停放至小區外圍道路，停車矛盾逐漸外部化。
1.2 不同年代小區停車供需差異化特征
不同年代建設的小區由于設施配套和停車位配置情況不同，停車供需也呈現差異化特征(見表1)。
從停車設施的供給與需求來看，20 世紀80 年以前建設的小區停車位供給極少，夜間停車需求受到明顯抑制，缺額約0.07個·戶-1；1980—1998 年(南京市首次實施普通住宅配建車位政策)建設的小區停車位供給約0.10個/戶，基本靠挖潛提供，夜間停車需求約0.21 個/戶，停車缺額約0.11 個/戶；而1998—2003 年建設的小區停車位約0.16 個/戶，挖潛車位占50%，夜間停車需求約0.29 個/戶，停車缺額約0.13個/戶。
表1 南京市老城區老舊小區停車供需情況
資料來源：文獻[1]。
隨著時間的推移，老舊小區停車位供給水平有所增加，但實際停車需求和缺額也在增加。隨著建筑物配建標準的提升，小區停車位供給水平有明顯提高，說明配建停車位是影響車位供給的決定因素。但從停車需求來看，停車位配建水平較高的新小區停車需求也更大：與20 世紀80 年代之前的小區相比，1998 年之后的小區停車需求增長了一倍以上；從停車缺額來看，盡管后建小區的停車位供給水平更高，但其停車缺額也更大。可見，低配建水平的老舊小區、加上老城區有限的道路空間資源，實際上發揮了抑制停車需求的作用，通過設施供給來調控停車需求的手段具有一定的可行性。
2.1 基本特性
老城區老舊小區存在潛在的停車需求，受物業管理水平和用地、交通資源條件的限制，停車需求往往顯著高于供應水平，引發各種隨意停車行為，這是管理缺失、錯位的必然表現。老城區老舊小區的停車現象普遍存在如下效應和現象：
1） 破窗效應。停車供需矛盾導致停車秩序依賴于嚴格管理，一旦管理松懈，停車問題必然惡化；老舊小區缺乏停車位，同時往往又缺乏物業管理，一旦“窗破”，亂停車現象極易蔓延；只有強化管理，才能遏制停車問題的進一步惡化。南京市近期通過強化管理已經取得顯著成效。
2） 壓差現象。不同的管理力度和管理強度下，停車違法程度明顯不同。嚴管街、嚴管區、模范社區通過強化管理，停車環境明顯優于周邊地區；反之，那些管理水平相同或相近的小區，盡管建設年份不同、資源條件與停車供需水平各異，但以停車供需缺額為表征的亂停車現象差別并不顯著。
3） 公地悲劇。人們總是傾向于侵占不受約束的公共空間。與新建小區相比，老舊小區的公共空間相對狹小，更難用于停車挖潛，因此，在同樣疏于管理的條件下，老舊小區周邊的公共道路空間被侵占的現象更為普遍。停車發展要扭轉公地悲劇的命運，必須采取符合經濟規律的市場化策略和措施才可能從根本上緩解。
持續蔓延的停車問題將可能演化為涉及公平性、經濟性的社會問題。小區內部的停車矛盾向外部擴散，就會嚴重影響城市空間、道路交通和停車的整體環境。因此，老舊小區的停車改善關乎城市環境和交通環境問題，需要與城市發展、交通發展整體統籌考慮。
2.2 經驗借鑒
日本、香港的停車發展經驗具有較高的借鑒價值。日本停車發展的核心思想是在完備的停車政策和法規基礎上，明確停車發展權責關系和自備車位制度，對中心區、老舊小區停車總體采取限制措施，通過實施公交優先降低出行者對小汽車的依賴，并控制停車位供給規模以推進交通需求調控。同時除政府建設外，還通過簡化審批手續、給予資金和稅收支持、保障民營停車場的經營和收益、嚴格管控路內停車位、強化違法處罰等措施大力促進停車產業發展和規范停車秩序。香港采取限制型汽車化政策，堅持用者自付原則，征收高額汽車購置稅費，實施高標準的停車費，保證停車經營者有利可圖，提高停車投資者的積極性[1]。路內停車收費以保證路內停車位15%的空閑率為依據，實行動態調價。
歐洲各大城市將停車需求管理作為交通需求管理的重要組成部分。例如，倫敦、巴黎等城市限制中心區停車，制定建筑物配建停車標準上限，引導小汽車向外圍城區轉移，小汽車形成外高內低的分布態勢(見表2)，中心區停車問題得到緩解；同時嚴格限制路內停車時間，普及咪表設施，提高路內停車位利用率。
表2 南京市與國際大都市小汽車分區擁有率對比
資料來源：文獻[1]。
2.3 發展趨勢
停車需求預測是一個復雜多因素影響的過程[2]，判斷停車發展趨勢需要結合老城區環境容量、交通容量、古城保護等限制要素。南京市老城區長期堅持的綠色交通優先和交通需求管理并重的交通政策手段，對交通結構的優化發揮了顯著作用。根據2014年居民出行調查顯示，老城區居民出行對私人小汽車的依賴性相比主城區低20%[1]。
盡管如此，由于老城區的城市功能和公共服務資源等各類要素高度集聚，人口密度超過3萬人·km-2，老城區高峰時段的道路交通網絡仍然處于超負荷運行狀態，且可拓展的空間極其有限。以新街口地區(約4.3 km2)為例，通過近15 年的加快發展，地區路網容量僅增長約46%，遠低于同期700%的小汽車擁有量增長速度[1]。由此可見，人口、就業崗位、開發強度和密度呈圈層式特征分布的城市，面向車本位、依靠路網和停車設施擴容的老城區交通改善之路無法走通。
參照發達國家的經驗，結合南京市老城區容量限制、城市更新計劃及現狀停車供需情況，綜合判斷南京市老城區小汽車發展不管是自由增長還是適度管控(見圖1)，都將超出資源承載能力，必須繼續采取嚴格管控措施[1]。
圖1 南京市老城區小汽車增長趨勢預測
3.1 發展思路
基于基本停車位的私有屬性[3]，解決基本停車位的主體責任是使用者個人，政府的責任是制定停車發展政策和制度，引導和示范停車設施的建設。
老舊小區停車發展思路需要在認識和實施路徑上達成共識：1)停車問題不僅是交通問題，也是社會問題，需要納入社會治理體制綜合解決；2)停車問題具有復雜性，需要從政策、規劃、建設、管理以及社會素質教育等多種方式綜合解決；3)停車發展不能僅從停車自身看問題，還應與整個交通系統相協調，老城區停車發展的根本出路在于提升公共交通服務水平和實施需求調控策略；4)推動停車發展主體的多元化，政府、企業、街道社區和使用者都應積極參與停車問題治理，發揮各自作用，停車發展必然要走市場化道路，應努力為其發展創造基礎條件。
3.2 發展路徑
老舊小區停車治理應以改善停車秩序、挖掘停車潛力、優化供給結構、動態調控需求為基本策略。需要重點強調的是，要采取先改善和建立秩序，后優化和調控供需關系，最終實現結構優化、供需平衡的分步走路徑，不能片面追求一步到位。也就是說，要先打造一個基本平衡的環境，同時強化管理持續治理，才能逐步改善停車難問題，直至理想的平衡環境。管理部門應主動作為，積極引導，緩解矛盾，改善品質，推動老城區停車問題逐步得到緩解，實現老舊小區基本車位供需的適度平衡。
南京市老舊小區停車改善最好的切入點是以舉辦青奧會為契機，在城市綜合治理的基礎上，老城區面向停車治理同時實施三大舉措：1)大幅提高路內停車管理力度(對違法停車處以罰款并扣分)；2)大幅提高路內停車收費標準(以日間為主，夜間收費提高有限，基本維持原有水平)；3)面向規范秩序，施劃新增路內停車位。通過上述舉措，城市停車秩序得到明顯改善，也有效地抑制了老城區老舊小區停車需求的快速增長。
3.3 發展原則
老城區老舊小區停車發展應堅持三項基本原則：
1） 著重政策，多元參與。基本車位的發展方向總體轉向以市場為主，政府負責停車發展政策的制定和執行監督，為停車市場化和產業化發展創造良好條件，引導多元主體積極參與，鼓勵市民自治和社會投資，推動停車場建設。
2） 以管為綱，建管并舉。繼續保持停車管理的高壓態勢，以停車秩序的改善作為推動停車矛盾改善的必要前提。
3） 量布裁衣，以供定需。分析各片區實際的配套設施、路網容量、停車供需特征，采用量入為出、量布裁衣的停車策略，將老舊小區停車發展措施落到實處。
應對老舊小區停車問題的復雜性，需要采取系統化的綜合措施，從機制與政策、規劃與建設、運行與管理等多方面制定政策與策略。
4.1 鼓勵挖潛，增加供給
4.1.1 政策引導，市民自治
鼓勵有條件的老舊小區在內部空間或自有用地上解決停車問題，實施小區自建停車設施的鼓勵政策，明確納入《南京市鼓勵公共停車設施建設優惠政策的若干規定》(以下簡稱《優惠政策》)[4]政策范圍。依托市、區政府的統籌指導和資金補貼，由業主大會或其授權的業主委員會負責老舊小區內停車挖潛改造工作的具體實施，包括建設、補償、收費等方案，有難度的可申請由相關政府部門協助實施推進。小區停車位挖潛應考慮有車和無車居民的綜合利益，對于小區內自建停車設施，需要占用業主共有的道路或其他場地用于建設、改造停車場的，應當由業主大會或業主委員會決定，并經共有部分占總建筑面積2/3 以上且占總人數2/3 以上的業主同意后，依法辦理有關手續并公示。
4.1.2 放寬改造條件，簡化審批程序
對于小區內部采用自有用地建設停車設施項目，在方案報批時，可直接審核單體建筑物方案，不必強制重新審核小區總平面方案。對于小區內部采用自有用地建設停車設施項目，不需要辦理房屋產權的，可以視為構筑物，不納入容積率計算范圍，用地性質不做調整；需要辦理房屋產權的，以協議出讓方式供地。老舊小區可結合人防工程、綠地、廣場、邊角地、地面停車場、簡易或破舊建筑物等建設或改造增加停車設施。
以櫻駝花園小區為例，該小區建于20世紀90 年代，有1 600 余戶居民。小區原有120 個路內停車位，即使在工作日上班時間，小區周邊道路仍停放大量小汽車，停車供需矛盾大。為解決小區停車難問題，南京市人防辦和金陵石化公司利用小區公共廣場地下空間合建了地下停車場，開挖兩層，面積達1.4萬m2，總投資7600 萬元，可提供403個小汽車停車位。而停車場上面的廣場被重新覆綠，打造成一個小花園，有草坪、綠樹、亭子、休閑步道等(見圖2)。改造項目較好地解決了該小區停車矛盾突出和保障居民休憩公共空間的問題。
a 停車場上方綠化
b 停車場內部環境
圖2 櫻駝花園地下停車場與地面綠化
4.1.3 厘清產權歸屬，推動建設意愿
逐步厘清小區內停車位產權歸屬問題，明確受益和權責主體。業主或建設單位對其專有的停車位(庫)享有占有、使用、收益和處分的權利。利用業主共有的場地新建或改造停車位(庫)，可以通過BOT(Build-Operate-Transfer)、租賃、合作經營等方式引入其他投資主體進行建設，由業主大會或者業主大會授權的業主委員會決定具體事項，但停車位(庫)不得向本小區以外的業主出售。
4.2 規劃先行，政策保障
4.2.1 推進停車設施建設，鼓勵服務老舊小區
對于停車矛盾較大而內部挖潛空間不足的小區，鼓勵在小區周邊建設路外停車設施為小區提供服務，小區居民可享受路外公共停車設施的優惠政策。對于老城區城中村、危舊房的改造，5000 m2以下的地塊優先用于公共停車設施建設，5000 m2以上的地塊應同步考慮停車改善方案，同步規劃、同步建設，鼓勵代建停車設施，必要時可在項目規劃條件中做出要求。鑒于老城區內城市空間資源有限，在規劃的城市綠地內允許10%~20%的地面用地用于建設停車塔，用地性質兼容。
4.2.2 嚴格落實《優惠政策》，加大社會投資意愿
新建的公共停車設施停車位達100 個(含)以上的，在符合經批準的城鄉規劃前提下，公共停車設施竣工驗收合格后，市、區兩級財政對停車設施建設資金實行一次性獎勵補助，補助標準為地下停車庫2 萬元/車位，地上停車樓1 萬元/車位。各區可根據停車設施建設優惠政策，在轄區內選址停車塔(樓)用地，報規劃主管部門審核后實施，以加快選址速度，進一步提高可操作性[4]。
4.2.3 突破傳統規劃方式，發揮公眾參與作用
構建公眾參與公共停車場選址、提供停車場選址信息的微信、網站等眾規平臺，拓展獲取停車場選址信息的渠道，是基于互聯網發展、響應大數據時代特性的創新方式。眾規平臺建議由市規劃部門負責籌建和管理，各區負責對轄區內停車選址信息初步甄選并將初步可行方案上報規劃部門，規劃部門聯合國土部門、市停車管理部門研究協調后決定是否采納。
4.3 多管齊下，綜合治理
4.3.1 引入交通影響評價制度，實施差別化政策
在片區綜合治理或交通改善時，按照一區一議、一片一議的原則，與街道和社區共同確定開展停車綜合治理的片區合理大小，以分片規劃和小區內部優化相結合的思路，同步開展小區和片區的停車改善方案研究，強化停車治理方案的有效性和落地性。
老舊小區停車設施改造擴容方案審批前，應開展交通影響評價研究，結合老城區內路網容量及配套設施等情況合理確定擴容規模，分析并確定路外停車設施的整體和單體擴容上限。由于不同年代居住小區的建筑特征、用地與空間條件、配套設施、停車供需狀況等均存在較大差異，因此，在制定停車治理方案時，不同年代的老舊小區需根據需求特性采取如下差別化的戶均車位供給政策(即使是有條件的老舊小區，總體車位供給仍應控制在0.4~0.5 個/戶的老城平均水平，具體方案需通過詳細分析確定)。
1） 歷史建筑、歷史街區。
現狀停車供需量低，文化底蘊豐厚、具有地方特色和歷史意義，需要對其風貌加以保護。鑒于其特殊性，建議結合保護要求和城市規劃設計等專項規劃要求，系統改善停車狀況。
2） 1980年前建成小區。
現狀停車供需量低，建筑總體質量較差，且基本達到建筑使用年限，建議結合城市改造更新進程的推進逐步完善。
3） 1980—1998年建成小區。
基本沒有配置大型公共綠地、廣場以及配建停車場，現有停車需求主要依靠后期挖潛增加的配置停車位和周邊道路解決，約0.10 個/戶，停車缺額約0.11 個/戶。小區內部進一步挖潛的難度大，建議通過邊角地或是老舊建筑物改造來擴容停車設施，擴容上限值建議按現狀實際停車需求的水平選取，即0.2~0.3個/戶。
4） 1998—2003年建成小區。
大部分配置了公共綠地、廣場和地面停車場，挖潛后的車位擁有水平約0.16個/戶，停車缺額約0.13 個/戶。小區停車改造挖潛存在一定的有利條件，可以通過小區內外道路斷面改造、組織機動車單行交通等方式調整道路空間資源，并充分利用公共綠地或廣場、邊角地、原有地面停車場等的改造來實現停車設施擴容，適當兼顧停車設施的供給結構優化。擴容上限值建議與現狀停車需求基本相當，即0.3~0.4 個/戶，最高不應超過0.5 個/戶。
4.3.2 優化老城區內交通結構，確保出行環境
將停車供需調控作為交通需求調控的重要手段，優先發展綠色交通，引導小汽車合理發展。通過打通微循環路網進一步提升公共汽車服務覆蓋率，并加強公共自行車和非機動車停車位的建設，提高綠色交通的方便性和舒適性，減少小汽車出行和停車需求。適時開展南京市老城區內擁車證制度的適用性和可行性研究，為進一步完善停車需求調控奠定基礎。
4.4 強化管理，加大宣傳
4.4.1 實施嚴格的停車秩序管理措施
實施市、區、街三級停車管理模式，形成多方參與的停車管理機制。同時實行主次干路違法停車由公安交管部門負責、城管部門配合，支路街巷違法停車由城管部門負責、交管部門配合的聯動機制。在城管部門內部形成市(區)協調、考核，街道落實、管理的具體分工。以網格化、全時段管理持續改善停車秩序。
對路內停車位進行分類管理，路內停車位的使用性質逐漸向短時、臨時停放轉變[5]，限制白天停車位的停放時間，提高運轉效率。將日間交通量較大而夜間交通量較小路段的路內停車位轉變為夜間停車位，采用按時計費方式。
調整和優化老城區老舊小區停車供給結構，在利用市場化手段逐步增加路外停車場供給的同時，同步優化路內停車位的設置，對影響道路通行、造成路權不清的路內臨時停車位，組織開展復查工作，及時進行調整取消，并及時根據老舊小區停車設施擴容情況調整周邊道路停車管理方案。
4.4.2 以價格杠桿調節停車需求
在產權停車位定價采用市場調節價的基礎上，根據國家發改委“指導地方放開非保障房物業、住宅小區停車費服務價格”的要求，將停車收費價格由政府指導價調整為市場調節價的形式(可根據建設經營成本、市場供求和競爭狀況、社會承受能力等因素依法自主確定收費標準)，不宜制定收費最高限價，有必要時可考慮限制最低價，促進面向居住區的停車收費制度形成市場化的租售關系，并保持收費標準相對穩定。路內停車收費價格應根據使用率情況動態調價；對于路外公共停車設施周邊200m以內的路內停車位，應進一步提高其收費價格并采取限時段、時長停放措施，以確保路外停車設施相對路內停車位的競爭優勢。
4.4.3 推進停車共享機制研究與落實
政府組織牽頭推進停車共享機制研究與落實，制定停車位開放共享運作細則。對物業給予相應優惠扶持政策，加強物業單位之間的協調，進行典型單位之間停車位開放共享模式分析，通過試點工程逐步進行推廣。
4.4.4 明確路內停車收益用途
將路內停車收益納入停車發展基金，主要用于發展公共交通、改善步行和自行車交通環境以及建設公共停車場。
4.4.5 強化市民規范停車意識
通過宣傳引導市民在有車位的條件下購車和停車，杜絕占用消防通道行為，避免占用綠地、廣場和公共活動空間的亂停亂放行為。
老城區老舊小區停車問題的綜合改善是一個系統工程，除了以資源挖潛為抓手、推動基本的停車設施供給改善之外，更重要的是及時制定與老城區交通戰略協調一致的停車發展戰略和政策。南京市老城區老舊小區停車發展政策在嚴格秩序管理、以價格杠桿調節需求、優化交通結構、挖潛改造車位等方面已經得到逐步實施，并且取得了一定成效，但管理政策的系統性還需要完善，尤其是對于夜間路內停車管理政策糾偏。同時相關政策的實施細則和操作辦法還需進一步深化，以強化可操作性。
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本文刊發在《城市交通》2016年第4期：page19-25
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