全永燊，男，1941年7月出生，教授級高級工程師。我國著名的城市交通專家。原北京交通發展研究中心主任，中國城市交通規劃學術委員會副主任委員，北京市政府首席交通顧問。受聘擔任建設部、公安部專家委員會（組）專家，曾受聘擔任世行銀行交通專家、申奧及奧運工程首席交通專家；博士生導師。
余 柳，博士，北京交通發展研究中心高級工程師。目前主要從事城市交通發展戰略及政策、城市群交通一體化規劃等研究工作，2014年作為青年骨干個人獲得北京市優秀人才培養資助項目。目前在國內學術期刊上發表學術論文10篇，北京市優秀人才培養資助項目參與撰寫著作兩部，獲“北京公路學會科技獎”兩項。
摘 要
摘 要：回顧了《北京城市總體規劃（2004～2020年）》實施十年來北京交通發展取得的成就，分析了北京交通需求變化趨勢，最后針對北京交通發展存在的主要問題進行了反思。
關鍵詞：北京；城市交通；回顧；問題；反思
Reviewand Reflection of Beijing Urban Transport in the Past Ten Years
QuanYongshen, YuLiu
(Beijing Transportation Research Center, Beijing100073, China)
Abstract:This paper firstly reviews the achievement ofBeijing urban transport developmentwithin ten years implementationof Beijing City Master Plan (2004-2020), and then analysis the variation trendin traffic demand. Finally, the main problems in Beijing urban transport developmenthavebeen reflected.
Keywords:Beijing; Urbantransport; Review; Problem; Reflection
2005年國務院批復的《北京城市總體規劃（2004～2020年）》（以下簡稱《總規》）至今已實施十年。北京交通建設與運行管理在《總規》和《北京交通發展綱要（2004-2020年）》的指導下，取得了巨大的成就。但是，依然存在許多有待解決的問題和值得總結的經驗教訓。
一、北京交通發展成就回顧
（1）及時調整交通供給策略，保持交通與城市社會經濟發展相適配。
2005年以來，北京市不斷加大交通基礎設施投資力度，已基本形成與城市發展相適應的交通基礎設施投資規模與保障體系，并且不斷堅持對投資結構進行優化調整，公共交通投資比重穩步提高，供給策略由傳統需求追隨型轉向供給引導型。2005年至2013年，市級交通固定資產投資累計完成3627.9億元，其中公共交通投資占市級交通固定資產投資比例由47.1 %上升到70.7 %。城市軌道交通運營線路由4條114公里增至17條465公里；城市道路里程由4073公里增至6295公里；公路里程由14696公里增至21673公里，其中高速公路里程由548公里增至923公里；交通基礎設施承載能力大幅提高。
圖1 北京軌道交通發展情況
（2）優先發展公共交通，公共交通主導地位基本確立。
2005年以來，北京市全面貫徹落實公共交通“兩定四優先”政策，不斷擴大公共交通基礎設施規模，提升服務水平，增強公共交通吸引力。一方面，城市軌道交通網絡已覆蓋規劃中心城范圍（1082km2）63%的常住人口，并延伸至郊區6座新城。另一方面，不斷優化調整地面公交線網，投入運營南中軸、安立路、朝陽路、阜石路4條大容量快速公交線路，公交專用道里程由131公里增加到355公里。因地制宜地開通了袖珍公交、社區通勤快車和定制公交，在京通快速路上設置了潮汐公交專用道，拓展多樣化公交服務。公共交通出行在出行總量（不含步行）中所占比例由29.8%上升至46%，公共交通主導地位基本確立。
圖2 京開高速公交專用道
圖3 商務班車
（3）逐步加大交通需求管理力度，交通擁堵狀況得到有效控制。
2008年奧運會后，針對一度出現的交通擁堵反彈勢頭，北京分步實施機動車工作日高峰時段區域限行、錯時上下班、小客車數量調控、差別化停車價格等多項交通需求管理措施，有效遏制了中心城區交通狀況持續惡化的勢頭。在2005-2013年機動車凈增285萬輛的情況下，工作日高峰時段平均交通擁堵指數由2007年的7.5下降到2013年的?5.5。
圖4 北京交通指數變化
（4）信息化建設取得重大進展，交通管理水平不斷提升。
十年來，初步構建了以北京市交通運行監測調度中心（TOCC）為核心的全市綜合交通運行實時監控體系和交通指數實時發布系統，初步實現全市綜合交通運輸的統籌、協調和聯動；初步建成交通運行智能化分析及決策支持平臺，為政府一系列重大交通決策提供可行性預評價和實施跟蹤評估；高速公路不停車收費系統（ETC）用戶達到110萬個，通行量占高速公路總通行量的20％；建成智能交通管理指揮控制系統，實現了指揮調度、信號控制、綜合監測、信息服務等四大功能的集成應用，交通管理水平得到不斷提升。
圖5 北京市交通運行監測調度平臺圖
圖6交通運行智能化分析平臺
（5）重視交通環境治理，交通節能減排工作取得新進展。
為落實“發展綠色交通，進一步改善交通環境質量”的要求，不斷優化運輸車輛能源結構，率先推行國V排放標準，引導運輸企業使用節油型車輛和低排放柴油車；支持引導貨運企業更新淘汰黃標車，組建了3.3萬輛道路貨運“綠色車隊”；淘汰和更新黃標車和老舊機動車75.7萬輛；推廣使用溫拌瀝青混合料、橡膠瀝青等節能環保筑路材料。
總體而言，《總規》實施十年來，在北京交通需求大幅度增長的情況下，交通系統發展保持與社會經濟發展以及交通需求增長基本適配，交通整體局勢處于受控狀態，付諸實施的各項戰略規劃及政策措施發揮了應有成效。
二、北京交通需求變化趨勢
（1）受人口與城市空間擴張雙重因素疊加影響，交通需求總量增幅以及需求構成的復雜性均突破預期
2005年以來，北京人口以年均5.8%遞增率增長，同時中心城建成區也以年均3.2%的增速擴張。人口持續增加以及城市空間擴張雙重因素疊加導致出行總量和出行周轉量急劇上升。2005-2010年，六環以內出行量年均遞增7.2%，而出行周轉量年遞增率則更高達12.4%，均超過歷史最高增速。2010年全市出行總量已達5792萬人次，提前10年超過《總規》給出的2020年出行總量上限5500萬人預期目標。與此同時，機動車保有量增長勢頭也日漸迅猛。盡管2010年底實施了機動車總量調控措施，2013年底機動車保有量仍達543.7萬輛，也提前超越《總規》預期的500萬輛目標。
不僅如此，隨著首都社會經濟的快速發展以及人民生活水平的提高，居民的出行需求日益多樣化，交通需求構成日趨復雜化。出行目的與出行方式選擇的多樣性日趨突出，加之對時效性、行程可靠性、舒適性、私密性以及需求實時響應度的多層次差異性要求，大有顛覆傳統需求格局之勢，無疑對固有忽視個性化的“大一統”交通服務模式構成嚴峻挑戰。
（2）交通需求時空分布的不均衡給交通資源配置帶來更大困難
一方面，出行需求的強中心格局依然如故。2005年以來，中心城各環路范圍的出行發生量與吸引量均有所增加。集中在四環路以內的出行量占全市的54％，二環路以內核心區交通出行強度是四環路外的10倍之多。另一方面，潮汐交通現象嚴重。近年來，中心城區就業崗位密度大幅攀升，人口與就業分布愈發失衡，北京中心城職住比例高出中心城邊緣地區1～2倍。早高峰時段進出四環以內居民出行量之比為1.68:1。其中通過軌道線路進出四環的出行量之比為3.1：1，通過八達嶺高速、京通快速路、京開高速、京港澳高速等快速路聯絡線進出四環的出行量之比為1.5：1。交通需求在時空分布上的不均衡不僅加劇了交通擁堵，也給交通服務資源配置及運營組織帶來極大困難。
城市中心區的交通需求積聚程度加劇
（3）交通基礎設施擴充與資源、環境之間的矛盾日益凸顯
近年來，在北京經濟發展、城市建設取得巨大成就的同時,也付出了巨大的資源和環境代價，交通與資源、環境之間的矛盾日益凸顯。北京市環保局數據顯示，北京市機動車成為影響城市環境質量的重要因素：2012-2013年度，北京市全年PM2.5來源中區域傳輸貢獻約占28-36%，本地污染排放貢獻占64-72%。在本地污染PM2.5貢獻中機動車占到31.1%。
三、北京交通發展反思與啟示
《總規》實施近十年，對北京交通的發展起到重要的指導作用，但比照《總規》，反思近幾年城市及交通的發展歷程，問題依然存在，主要表現在以下幾個方面：
（1） 對交通與城市發展互動規律缺乏深入了解，二者協同關系尚未真正確立
北京作為首都以及京津冀地區的中心城市，《總規》對其在全國快速城鎮化發展進程中所要承擔的人口壓力以及產業聚集效應估計不足。用地規模、人口總量、機動車保有水平、出行總量等指標均已突破《總規》的目標。城市超預期的發展進程對交通基礎設施供求平衡關系帶來了巨大的沖擊。究其緣由，蓋因沒有真正認識和把握城市發展定位-城市職能-產業發展-人口-城市功能布局之間錯綜復雜的內在關聯與互動規律。此外，受當今城市建設體制、土地出讓制度以及法治環境的約束，以公交（尤其是軌道交通）為主導的TOD模式迄今仍未能在城市拓展中全面推行，交通的主導和引領作用微乎其微。具體表現在，城市空間拓展的無序及土地開發強度的均質（無梯度級差）化；城市功能布局未能與空間結構同步優化和調整，以致人口與就業分布愈發失衡；公共服務資源配置嚴重不均衡等等。其后果便是導致中心城區的交通需求高強度積聚狀況非但未見緩和，還有所加劇，向心潮汐交通趨勢日漸凸顯。
（2）對“公交優先”與交通結構的關系認識出現偏差，出行結構優化未達預期目標
2005-2013年盡管公交分擔率提高16.2個百分點，但小汽車分擔率未降反升3個百分點；其結果是擠壓了作為綠色出行方式的自行車交通的出行比例，出行結構顯然未得到真正意義上的優化。此外，在大力發展軌道交通的同時，地面公交的資源并未得到充分利用。北京公交運力逐年有所提升，但客運量卻持續下降。2003-2013年，公共汽(電)車運力年均遞增3%，而運量自2009年以來持續下滑了6.4%。固然有道路擁堵及路權優先缺乏保障等因素影響，但不容置疑的關鍵在于以下三點：其一，對“公交優先”與交通結構的關系認識出現偏差。誤把公共交通優先發展當作交通戰略目標而非改善交通結構的策略手段之一。其二，在強調公交優先的同時，忽視了適合不同出行需求的其他出行方式（步行、自行車、電動自行車、合乘小汽車）在多元化客運體系中的合理地位與功能級配關系。第三，未全面理解和貫徹“公交都市”理念和模式。一方面，公交的經營管理迄今在如何正確處理“公交服務社會公益性”與“公交經營市場化”關系上仍深陷困惑之中。公交在服務宗旨、運力配置、運輸組織調度、服務網絡構建和服務模式等方面已漸漸背離市場客觀需求多元化發展潮流，全面改革一成不變的單調化定時定線運營服務模式勢在必行；另一方面，城市拓展及土地開發始終未能把有利于公交發展作為著眼點也是不爭的事實。
（3） 建立常態化科學交通需求管理體系任重道遠
目前北京仍然習慣于以簡單行政管理手段作為需求管理的主要手段，用于調控小汽車保有與使用。這種方式固然可以收到立竿見影的效果，但很難構成可持續常態化需求管理體系。隨著社會法治建設的推進和完善，現行的小汽車限購政策及出行限制措施在法理、社會公平性以及對經濟社會發展的后期負面影響等方面恐難以經得起社會的拷問。實際上，這種過度依賴政府權力的需求管理措施應只限于在特定時段特定區域為應對特殊重大社會事件而用。否則，其代價不僅僅是難以估量的行政管理成本，還要承擔政府公信力的風險。從國際上大城市（如東京、倫敦、香港等）交通需求管理政策實施情況來看，更多依靠技術、經濟、和法律手段，而非行政手段作為首選。
（4） 對“產業化是交通可持續發展的必由之路”尚未形成社會共識
縱觀當前城市交通發展進程中各領域所面臨難以逾越的障礙，無論是基礎設施建設（道路、軌道交通、地面公交、客貨運樞紐、信息化與智能交通、停車設施……）、交通服務資源合理配置與共享，還是交通與城市發展協調關系的維系，無一例外的都與交通產業化相關。例如：正因為交通產業化進程緩慢，投融資體系尚未健全，資金鏈很難維持，交通基礎設施的可持續發展便無從談起；正因為停車設施建設與經營服務產業化迄今尚未入軌，政府-開發經營商-用戶三者的責權與義務就難以界定，停車設施產權、經營權與使用權無法進入市場交易。沒有這一前提條件支持，其他一切為緩解停車難而采取的措施都只能是空談。此外，與城市發展模式轉變有直接關系的“TOD”之所以遲遲未能實施，也在很大程度上是受建設經營投資體制的羈絆，其實質仍然是市場化的地產開發與非市場化的交通設施建設無法兼容的問題。其他諸如交通信息化、公交經營服務模式轉變等等對產業化的依賴關系也是同理，恕不一一贅述。之所以認定“產業化是交通可持續發展的必由之路”，理論依據就在于：交通供求關系的實質是社會資源配置問題，而市場在資源配置上的決定性作用是無可替代的。
（5） 正確處理交通系統外延擴充與內涵改造的關系仍是不容忽視的問題
近年來，為應對迅猛增長的交通需求，不斷加大基礎設施建設投入，交通系統承載能力大幅提升是不爭的事實。但在如何正確處理交通系統外延擴充與內涵改造的關系上確有不容忽視的教訓。其一，過分注重“規模”，而忽視系統功能與客觀需求的適配關系以及系統功能層次級配結構的合理性。例如，城市路網的規模擴充大概每年均不低于3%~4%，而路網先天性功能級配結構缺陷數十年依然如故。軌道交通“重規模，輕功能結構”的傾向更為突出。近500公里的軌道網絡，不僅模式和標準單一，也未形成適應不同空間區域服務需求的完整功能層次結構體系。其二，對消除既有系統內久已存在的瓶頸或“短板”未給與應有的重視，以致嚴重影響系統整體協同效能發揮。其三，“重設施建設，輕系統運營效率”的傾向依然存在。不僅道路與公路的交通運行管理（路權分配、交通組織、秩序管理、信號標志系統運用等）尚有較大的改善空間，軌道交通和地面公交服務系統“建設為運營服務，運營為乘客服務”的基本原則也未真正落實。
（6） 交通信息化與智能交通建設本末關系尚需厘清
在信息化與智能化二者關系以及智能交通體系建設方向上存在本末倒置、舍本逐末的傾向。一方面，只注重上層（即信息化應用層面的智能交通)）建設，忽視基礎層（覆蓋交通規劃決策、建設、系統運營管理以及交通服務全領域的綜合信息平臺）建設；另一方面，受市場利益導向的影響，智能交通系統建設過于偏重于為汽車出行服務的車聯網、車路協同等方面的技術開發，忽視了交通戰略與規劃決策支持、全方式出行誘導以及物流系統的智能化服務的全面目標。為盡早建立起足以支撐智慧型城市交通系統的基礎平臺，當前的任務是：在厘清交通信息化與智能交通建設本末關系的前提下，首先要依托市場化實現大數據社會共享，徹底打破信息孤島局面。在此基礎上，建立交通運行實時信息感知系統、以寬帶、無線、泛在、融合為特征的一體化數據傳輸和通信網絡、支持信息服務社會化、集約化、專業化為目的的云計算中心以及涵蓋城市所有功能要素的地理空間信息系統等。
（7） 要把交通節能減排作為當前和今后長時期的首要任務
隨著城鎮化快速發展，客貨運輸需求旺盛，交通運輸能源需求快速增長，加之環境、資源等因素的剛性約束，交通節能減排形勢十分嚴峻。未來，交通節能減排是不容忽視的戰略方向。基于城市交通與社會經濟發展的密切制約關系、城市交通對大氣環境的影響研究，以及交通能源結構與能源消耗等方面的研究應該成為一個新的戰略方向。今后北京城市交通發展的模式選擇、戰略政策以及目標的制定等都需要圍繞這一新的導向標進行相應的調整。
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