交通可達性與社會公平問題思考（五）— 上海的公共服務設施布局公平嗎？市場還是政府去調節？
人已閱讀 - - 作者： 施澄 潘海嘯 0對于勞動者而言，“城市空間的使用是作為一種消費方式和一種自身再生產的方式”；而對于資本家而言，城市空間是“一種創造、提取和集中剩余價值的裝置”。
—— [英] David Harvey
上海的好醫院，主要指三甲醫院，有相當一部分是集中在楓林路和醫學院路一帶，這是小時候就知道的事情，這樣布置公平嗎？雖然這樣的結果，有許多歷史沿革的問題，但是小時候的疑惑，等長大了還是想試用數據去研究，這類關系到民生的城市公共基礎設施布局問題。
1. 醫療設施
本次研究對象，包括三級和二級醫院，中心城區共379家（含各類分院）。其中，三級醫院包括三級甲等29家，三級乙等5家，復旦大學附屬婦產科醫院(上海市紅房子婦產科醫院)、上海市第一婦嬰保健院(同濟大學附屬第一婦嬰保健院)2家醫療機構類型為婦幼保健院，按國家衛生統計標準不屬于醫院，但其在醫保管理、百姓認知等方面與三級醫院相同，故此將其納入分析，同時納入分析的還有上海市精神衛生分中心、上海市口腔病防治院等5市級機構，共41家。分布如圖1所示。
圖1 上海中心城區二級和三級醫院分布情況
地理空間之間總是表現出一定的空間關聯性，即一個區域單元上的某種地理現象或某一屬性值是與鄰近區域單元上同一現象或屬性值相關的。如果某一現象的觀測值在空間分布上呈現出高的地方周圍也高，低的地方周圍也低，則稱為空間正相關，如果出現高的地方周圍低，低的地方周圍高，則稱為空間負相關。自Cliff提出空間自相關的概念后，空間自相關分析成為空間統計學中的研究熱點，已廣泛地應用于社會科學和行為科學的研究。Moran I指數是目前常用的空間自相關分析模型，包括Global Moran's I和Local Moran's I，分別用來進行全局空間自相關分析和局部自相關分析。這里采用Arcgis10.2中有關Moran I的全局指標分析模塊進行空間自相關計算。
圖2上海中心城區二級、三級醫院Moran I指數分析
計算結果如圖2所示，三級醫院的MoranI指數為0.325，Z值為8.61，二級+三級醫院的Moran I指數為0.279，Z值為73.69。都表明醫院在空間分布上具有高度集中的特點，三級醫院更為嚴重。
同樣地，根據重力模型的計算得出圖3所示2000年與2010年上海中心城區三級醫院可達性分布圖。兩個樣本共同表現出中心集聚的效應，但是2010年由于軌道交通的大幅度改善，整體的可達性大幅度提高，但是中心集聚效果加劇。2000年的公交可達性平均值為42.06，而到了2010年該值增加到53.66，平均增幅為27.58%。值得注意的是，在軌道交通站點選址方面，市中心相當一部分三級醫院與軌道交通站點是高度耦合的，這也便于病人就醫，如新華醫院、腫瘤醫院和第十人民醫院等。
圖3 2000年與2010年上海中心城區三級醫院可達性分布圖
對于就近服務的醫療設施，主要依靠中低等級，如地段醫院、衛生站等，這些設施的設立主要根據居住區的分布有關。所以雖然也不是市場配置的資源，但是根據衛生部和住建部的相關規范和文件，基本上與居住區建設保持一致，具有較好的步行和公交可達性。而軌道交通設施作為長距離運輸的交通方式，對于就近就醫的作用影響很小，不能發揮其主要優勢。
圖4 上海中心城區二級三級醫院就近就醫可達性
2. 大型商圈
對于全市性的另一個重要的公共服務設施是上海集中的大型商圈，這類商圈往往集成餐飲、娛樂、購物甚至是培訓、健身、辦公及其他公共服務等綜合性服務特點。上海在歷史進程中，形成了一系列重要的傳統商圈如南京路、淮海路、老城隍廟、四川北路、人民廣場等。隨著商業模式和商業整體格局的變化，又有新形成的如陸家嘴、徐家匯、中山公園、五角場等。上海中心城區主要的市級和區級商業中心，其中本次計算的市級商圈有12個，區級商圈16個。圖4-19則描繪了市級商業中心的分布狀況，從圖中可見，市級商業中心總體上依然匯集在中心地區，但是近年來，新興的商業中心如中環商圈、虹橋商圈、五角場商圈逐漸崛起，在一定程度上取代了原有商圈的地位，而且這種趨勢在未來的城市發展過程中，會更加顯著。值得注意的是，幾乎所有的重要商圈，都會與軌道交通站點高度耦合，這是由于這些商圈一定是人流最密集的所在，軌道站點與商圈相互影響，強化集聚作用。
圖5 上海中心城區市級商圈分布圖
計算商圈的公交可達性，采用全局的計算方法，這是由于商圈的需求不具有就近性，市民會根據各自需要去不同的商圈。計算結果如圖6所示，整體上依然具有很強的中心集聚性，2000年的平均可達性值為43.83，2010年為57.54，平均增幅為31.28%。軌道交通的作用依然明顯，站點耦合度極高也是重要的原因之一。
圖6 2000年與2010年上海中心城區商圈公交可達性分布
3. 大型超市
商業設施除去綜合性的商圈外，對于城市居民有著重要意義另一項就是大型超市，也就是大賣場。這類設施主要提供集中，相對廉價的日常購物，現在這類設施的開發也往往伴隨著綜合群落式開發。這類設施是城市居民重要的購物來源，有時也位于大型商圈，但更多的時候是獨立形成一個綜合商業體，其分布特征和形成機理與商圈有很大的不同。
如圖7所示，上海大賣場的分布相對比較均勻，并不具有明顯中心集聚，反而有沿內中環分布的特點。這主要是由于，市中心沒有足夠的土地來支撐這樣大型的超市的開發。更重要的是，這類大型超市的分布主要是隨集中的居住區分布展開的，現在已經是居住區開發的必要設施之一。這類設施的布置，市場調節機制充分且快速，形成和改變都很快，與商圈的形成有很大的不同。
圖7 上海中心城區大賣場分布圖
根據公交可達性計算，這里使用就近原則進行計算，得到圖8。從圖中可知，中心集聚的效應明顯不存在了，而是相對大賣場位置的中心擴散分布。大賣場的位置與軌道交通站點沒有明顯的耦合跡象，軌道交通對于大賣場的出行作用很小。這里值得注意的是大賣場往往擁有自己的免費循環公交服務體系，來擴大其服務范圍。這一類由私人部門構建的準公交體系，具有定點定時的特點，在很大程度上提高這類這是的公交可達性水平。
圖8 上海中心城區大賣場公交可達性分布圖
總的來看大賣場的分布，是完全依賴于市場配置的結果，其衍生出的自組織的公交系統也是這種自利的市場配置的結果。從某種意義上說，這是最有效率最低成本的解決方案，同時這類大賣場及其衍生商業成為新的商業增長點和居民平時生活娛樂的地區中心。
4. 教育設施
教育設施的重要的公共服務設施，是關系到城市居民的重要基礎設施。不同于商業類設施，教育類設施對于公平性的要求更高，而且一般不可以以貨幣價格為門檻，保障教育的公平是政府的重要職責之一。教育設施在空間上的公平，表現在就近入學的政策和教育設施的分布均勻狀況。
進行公交可達性計算，采用就近計算方式，得到圖9。2010年中小學和幼兒園的公交可達性平均值分別為70.74、70.49、76.64，整體上還是基本呈現出中心集聚的效果，這主要是因為中心城區的學校仍然比較集中，局部呈現出中心放射狀。軌道交通作為中長距離的運輸工具對此起到的作用比較小。
圖9 2010年上海中心城區教育設施公交可達性
5. 公園綠地
公共綠地建設是城市公共設施的重要組成部分，是城市生活休閑的重要場所，也是提升城市居住環境的重要要素。公共綠地的建設，尤其大面積的綠地建設，由于對于土地占用較多，而常常是在城市形成初期便已經確定，較難有新的發展。許多重要城市在其建城初期就已經形成大規模的集中中央綠地，如倫敦的海德公園，紐約的中央公園。上海主要是在建國初期，改造了一部分私人花園，又在各個主要地區新建公園，少有大規模集中綠地，大部分是綜合性規模適中的公園，并且現在大都免費向市民開放。在最近20年的城市擴張過程中，又不斷新建新的各類中小型公共綠地，除一部分作為城市綠楔，大部分是作為居住配套的綠化設施和街頭小品。也就是說，最近一輪的綠地建設主要是房地長開發外部收益推動的。
在新本次研究中，主要針對中大規模以上的綠地設施，進行可達性的研究，采用就近計算原則。計算結果如圖10所示，整體上大致出現中心集聚現象，外圍地區由于新興居住區和土地資源相對寬裕，又出現許多新的大型綠地。整體上公共綠地的可達性平均值為55.93。
圖10 2010年上海中心城區綠地公交可達性
6. 總結
根據前文的相關內容對于五大類公共設施的研究分析，從這幾類設施的特征到形成機制以及最終表現出來的可達性分布狀況和公平性水平，總結為表1。總的來說，全局性的設施（如三級醫院、核心商圈）由于主要是面對長距離出行，而且形成緩慢，軌道交通的建設對于這類設施的可達性公平改進明顯。臨近性的設施（如教育、日常商業和醫療）主要是中短距離出行，軌道交通能夠產生的作用就較小，主要依靠規劃布置服務點的方式來增進公平。值得注意的是，對于市場可以有效配置的資源，應該盡量采用市場配置的方式，政府投入很小，而效果上適應速度很快，質量也較好，如大型超市的建設。對于政府配置的資源，引入某種市場機制，將外部收益內化，也可以推進配置資源的效率，如中小學和公共綠地的建設。
表1 五類公共設施匯總比較表
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