摘 要：
本文回顧了美國1960年代通過的一系列和城市公共交通規劃有關的法令法規和這些法令法規背后的推動力。作者認為，相關法律法規是構建了（美國）當今公共交通規劃程序的主導因素，深刻影響了從那至今的公共交通行業的成就。作者指出，法律和推動立法的動力，在公共交通中扮演重要角色，規劃師、立法者或決策者，應該認識這一角色，并合理應用法律手段，達到其規劃或政策目標。
前 言
繼1985年4月頒布《關于改革城市公共交通工作的報告》，提出要大力發展公共交通之后，2005年，我國政府重申了公共交通優先發展的戰略，并給出了若干關于城市交通規劃、公共交通規劃政策導引。考慮到中國城市地少人多、石油等不可再生資源越發依靠國際市場供給、城市多處于高速發展時期等現實，這一戰略和相關政策導引無疑是令人歡欣鼓舞的。然而，落實上述戰略和導引，從來都不是一蹴而就的。從國內的觀點看，人們雖然認為法律法規對于落實“公共交通優先”有著重要的作用；然而，國內的系列化的公共交通法律法規卻尚處于研究、發展和完善階段[1]。而從美國的40余年的公共交通立法經驗看，無論效果如何，法律法規確是實現公共交通規劃程序的規范化并引導公共交通健康發展的一個重要環節[1]。對照中美公共交通發展的上述情況，本文將著重系統研究美國公共交通專項法律法規的早期經驗及其對我國的啟示[2]。作者期待相關研究結論，對我國早日通過系列化的公共交通法律法規，穩步推進“公共交通優先”有所裨益。
主要研究問題
1961年前，美國聯邦政府對城市交通規劃并沒有專門的法律規定。所以，很長一段時間，如果說美國存在公共交通規劃活動的話，這些活動并不是在專門法律法規的指導下進行的，不是聯邦政府，而是各州、各地乃至私人公司（美國在1950年代以前，公共交通設施、設備等基本為私人所有）擁有對相關活動的主導權、決定權。這一局面，在美國1961年后通過系列公共交通（規劃）和相關法律法規后，發生了重大變化。這些法律法規在何種情形下得到通過？促生它們的主導因素又是什么？它們的內容為何？它們又如何影響了從那至今的公共交通發展？相關經驗對我國當前 “公共交通優先”戰略和政策導引等有何啟示？這些，就是本文主要回答的問題。
美國1960-70年代的政治氣候與社會經濟環境
某種程度上，和今天我國日新月異的發展相類似，在 1960年代，整個美國也有著一種急劇變化的態勢。不過，伴隨著這種變化，那個時代的美國社會甚至時有一些混亂。就是在這個時代，發生一系列至今仍在深刻、全面影響美國社會的許多重大事件或者社會運動。例如，民權運動(the Civil Rights Movement)、對越戰爭、學生反越戰運動、女權運動（the Women’s Movement）、環境主義運動(the Environmentalist Movements)、美國宇航員成功登月并返回地球等。上述每一個運動，都不同程度地影響了后來的社會經濟生活。例如，就是在環境主義運動的推動下，美國國會在1969年通過了《國家壞境政策法案》（the National Environmental Policy Act (NEPA) of 1969）。城市規劃和交通領域，當然也沒有能獨立于上述的一系列事件或運動。例如，在人類成功登月并返回的豪情的激勵下，美國計劃在10年內建成前所未有的通達美國本土各州、各城市的高速公路。然而，公共交通在這樣10年的宏偉計劃內，最初并沒有得到重視。主要原因是，決策者的政治考量和越來越依賴于小汽車的廣大消費者支持修建高速的熱情，遠勝過了少數人給予城市公共交通的重視 (例如，[2])。不過，恰恰就是在這樣一個時代，美國通過了至今影響城市交通規劃和資金供給等活動的一系列法律法規。以下就分別對這些法律法規背后的主導推動因素及其主要條款的進行分析、研究。
影響深遠的系列法律法規
★ 1961年《住房法案》（Housing Act of 1961）
主導因素
這個法律后面最重要的推動因素是私營為主的客運鐵路公司在1950年代中后期，普遍地陷入了嚴重的財政危機。這種危機，某種程度是越來越多的消費者，在自由的市場經濟內，選擇小汽車作為出行工具，原先通勤鐵路(commuter rails)出行占各種交通模式總和的比例是越來越低。實際上，不但是通勤鐵路，隨著人們越來越依賴小汽車，所有公共交通出行在所有交通出行模式中的比例，也是逐年萎縮[3] 。1944年，美國約有35%的城市居民依靠各式公共交通（但當時所有權、經營權多為私有）出行，但到了1960年，這一比例縮小到了7.5%[4]。考慮到一部分不能駕駛小汽車的老人、殘疾人、病人、小孩和部分沒有駕駛執照的居民，這一比例可以說幾乎下降到了一個可能的最低點。換言之，使用公共汽車作為出行工具的人，只是一些怎樣都不會使用小汽車出行的人。從小汽車使用的增長看，從1940年代末期后到1970年，小汽車高速公路的行駛里程平均以年6%的速度在增長[3][5]。這種公共汽車出行和小汽車出行此消彼長的態勢，造成了以通勤鐵路為代表的公共交通行業的經營、財政危機。正是由于這些危機，最終促成了1961年住房法案的通過。
1961年《住房法案》內的公共交通規劃內容
盡管1961年《住房法案》并不是專門的交通法，但它仍然是美國第一個明確為公共交通提供單獨條款的法案[6]。不過，由于上文提及的公共交通和小汽車使用者比例在總人口中的比例的差異，公共交通背后的政治支持相對于高速公路（小汽車）背后的支持，是很弱小的，因此，《1961年住房法案》政治博弈的結果是，公共交通部門盡管得到了一定的法律扶助，但是這些扶助只是數額很小的低利率的貸款資金。這些資金，依據《1961年住房法案》規定，只能用于購買設備、支持公共交通基建項目和示范項目（Acquisitions and capital improvement for mass transit systems and a demonstration program） [7]。不過，作為1954年《住房法案》的延續，1961年《住房法案》仍然為大都市和城市地區（metropolitan and urban areas）的交通調研、研究和規劃提供聯邦規劃（資金）支持。某種程度上，公共交通部門也能從這部分資金中獲益。
★ 1962年《聯邦支持高速公路法》和1964年《公共交通法》（The Federal-Aid Highway Act of 1962 and The Urban Mass Transportation Act of 1964）
主導因素↘
1962年《聯邦支持高速公路法》 (FAHA-1962) 并不是美國第一專門規定聯邦政府如何對高速公路修建和相關活動進行資助和規范的法案。 但是，在美國國會研究、制定該法的同時，應肯尼迪總統的要求，美國聯邦政府還特別呈交了一份附加報告[4]。某種程度上，這個報告使AHA-1962和它的前輩有所不同。如下文所析，這個報告的內容，對美國今天的公共交通過程，仍然發生著影響[8]。這篇報告指出聯邦政府需要嚴重關切城市交通和交通規劃，這和國會以往一直強調高速公路而對城市交通未加嚴格區分的態度有著明顯的不同。報告也指出美國的公共交通已經處于惡化階段，但是，一個平衡的、服務社會各階層的交通網絡，卻不能沒有公共交通。因此，報告建議應該通過專門立法給公共交通提供資金或貸款機會。在這份報告的基礎上，肯尼迪總統對美國國會發表了一次幾乎是前所未有的演講。演講中，他極力強調了公共交通的地位和作用。公共交通被他看作是塑造城市和服務城市的重要因素。這樣大力的肯定，推動了美國國會通過了FAHA-1962的和歷史上的第一個專門針對城市公共交通的法案——1964年《城市公共交通法》（Urban Mass Transportation Act-1964：UMTA-1964）[6]。
FAHA-1962和UMTA-1964的公共交通規劃內容
FAHA-1962 和 UMTA-1964 史無前例的規定了美國在交通規劃中如何考慮公共交通以及相關規劃活動以及公共交通發展將如何得到政府的資助。
首先，FAHA-1962明確指出，在城市范圍內的任何的交通（包括公共交通）項目，要得到聯邦政府的資金資助，都必須保證這些項目是來源于充分吸引民眾和相關政府部門參與、一個綜合的、相互協調的、連續性的（Comprehensive, Cooperative, and Continuing）規劃過程[5]。為實現這一規劃過程，FAHA-1962還特別提供了一個關于交通規劃和研究資金保障的條款。這一條款規定，聯邦政府提供給各地交通項目資金的1.5%，必須專門用于交通規劃和研究目的。換言之，這一條款保證了任何得到聯邦資金的交通項目，都將有一筆穩定的交通規劃和研究資金。隨后，各州也都通過了相應條款，保證得到州級資金資助的交通項目，也能有穩定的交通規劃和研究資金。
而 UMTA -1964，則是美國聯邦政府第一次從法律上明確了它將對公共交通提供經濟資助以及這些資助的資金來源。UMTA -1964 規定，如果審核通過，各地的公共交通項目將可以從聯邦政府處核報最高達三分之二的費用。同時，UMTA -1964 還為公共交通研究、發展和示范項目等預留了聯邦資金預算。但是，由于國會撥款委員會等重要部門仍然為支持高速公路的議員所把持，上述兩個規定所得到的聯邦預算資金并沒有完全落實。在UMTA -1964的有效期內，每年美國公交行業實際上只從聯邦政府得到1.5億美金，低于原UMTA -1964的規定。不過，這些源于高速公路燃油稅和一般預算的資金，已經一定程度上標志著公交行業和支持公交發展的人們，終于在大多數人仍然支持高速公路發展的美國社會取得了重大突破。
★ 1966年《交通部法案》（The 1966 Department of Transportation Act）
主導因素↘
隨著聯邦政府越來越多的介入原來涉足不多的地方性交通規劃、公共交通等活動，一個能夠全面協調上述活動、促進地方發展和充分吸引私人企業投資交通的專業部門，已經成為一種迫切需要。同時，隨著人們意識到交通及其目標的綜合性，這個專業部門也要求能夠提前意識到很多新的問題、提出解決措施和促進技術進步和保護自然資源[6]。1966年《交通部法案》（DOTA-1966）就是在這樣的背景下通過的。
1966年《交通部法案》的公共交通內容
DOTA-1966里并沒有專門針對公共交通的內容。不過，隨著這個法律的通過，人們意識到了作為交通一個重要組成部分的公共交通，在聯邦層次卻仍然大多屬于住房和城市發展部（Department of Housing and Urban Development :HUD)指導和管轄。于是，在新成立的美國交通部和HUD之間，在DOTA-1966的基礎上，展開了談判。談判的結果，是聯邦政府在美國交通部成立了一個新的職能部門，聯邦城市公共交通管理局（Urban Mass Transportation Administration: UMTA）。UMTA的成立，至少在形式和行政上，標志了聯邦政府有意在單一的一個機構內，來領導、綜合、管理和解決城市公共交通問題。
★ 1966年《示范城市和大城市發展法案》（The 1966 Demonstration Cities and Metropolitan Development Act）
主導因素↘
美國國會通過《示范城市和大城市發展法案》（The Demonstration Cities and Metropolitan Development Act: DCMDA) 的主要目的，是協調聯邦政府投給各地的數目空前的用于城市改建、公共交通和其他建設項目的資金，保障資金的使用效率和建立個別項目和整體性的區域性發展計劃的有機聯系。在DCMDA 通過以前，也有大量的人員懷疑一筆聯邦政府資金用于多個目標的可能性；促進達成這些目標，在DCMDA以前，通常是屬于好幾個不同職能部門的管轄范圍。因此，DCMDA的通過，某種程度也是安撫這些人員和消除他們的懷疑。
DCMDA 的公共交通內容
DCMDA 中和公共交通最密切相關是第204條。這一條款規定，任何想得到聯邦政府DCMDA規定的資金，用于（交通）設施規劃、建設目的城市，必須保證有關設施的規劃和建設，通過一個區域性質的規劃機構的審評。這個法律通過后，美國各鄰近縣市紛紛聯手協作，成立了包含各縣市政治代表、遵循民主原則而又普遍獨立于任何一個縣市政府的區域性質的規劃機構(Metropolitan Planning Organization：MPO)。這也意味著，任何的一個公共交通項目，通過MPO的機制，某種程度將綜合了考慮區域各縣市（選區）的需求。簡言之，選民投票選出各縣市官員，這些官員代表個選區選民利益，通過MPO表達和執行選民在交通（公共）方面意愿。這一規定，沿用至今。隨著美國社會的多元化，MPO機制一方面保證了公共交通規劃的區域性和民主性，另一方面也很大程度上保證了公共交通規劃過程系統地考慮公平、環保、種族、民生、發展、經濟和社會等問題。不過，盡管有著民主參與、廣泛代表性、綜合性、區域性等優點，MPO機制的弊端，依然存在。例如，議而不決、重大項目難于實施、有利大眾的重大項目變成“漸進式”(Incremental)小項目和各人只顧門前雪，不管他人瓦上霜（Nimbyism ）等。
★ 1969 NEPA and 1970年 《壞境質量改進法案》(the 1970 Environmental Quality Improvement Act)
主導因素↘
鑒于工業造成的空氣污染對人類健康的危害，美國在1955年就通過了《空氣質量控制法》（the Air Quality Control Act in 1955）。 這之后，隨著國際上通過了《羅馬宣言》（Rome Manifesto）和美國本土壞境保護運動的風起云涌，美國國會在10多年內又通過了更多針對環境保護的法案，例如，水質保護、噪音控制、濕地保護等。不過，在這些各自相對孤立的法案里，雖然涉及了環境保護的各類具體目標，但一直沒有正式揭露聯邦政府環境保護的總體政策目標。1969 NEPA 的通過，才改變了這一情形。 NEPA指出，聯邦環境政策的終極目標是“推動在人類和其生活的環境之間，（建立）一種建設性的、令人愉悅的協調” （to encourage productive and enjoyable harmony between man and his environment）。在NEPA的影響下，聯邦政府成立了一個由專家組成的美國“環境質量委員會”( the U.S. Council on Environmental Quality)，專門負責向總統進言和推動實現NEPA描繪的政策目標。為更進一步的落實NEPA目標，美國于1970年通過了和NEPA相配套的程序法——《環境質量改進法案》 （the Environmental Quality Improvement Act :EQIA) 。 如下文所述，EQIA有力的彌補了NEPA作為一部主要規定政策目標指導性、原則性的法律的不足，推動了美國各項（公共交通）規劃、建設活動與環境保護之間的有機關聯。
NEPA and EQIA的公共交通內容
表面上，NEPA 和EQIA 沒有多少具體涉及公共交通的內容，它們卻實際上卻闡明了聯邦政府環境保護的總體政策目標，并規范了一個與交通（也包括公共交通）規劃相互平行的環境評估過程，以促進上述目標的達成。NEPA 和EQIA規定，任何想獲得聯邦資助建設項目，必須遵循嚴格的規定（范），準備一份環境影響報告（Environmental Impact Study：EIS) 。在EIS里，項目負責單位不但要系統地分析項目發生環境（規劃區）的現狀，也要提出不同的項目替代方案并綜合評估其環境影響[7]。直到今天，EIS的要求依然存在。
上述法律法規的影響小結
由上文可見，整個1960年代，對于美國公共交通發展意義重大。這個年代，不但開始了美國制定專門針對公共交通法律法規（條款）的時代，從法律上逐步確認了聯邦政府利用相對穩定的高速公路燃油稅支持公交發展的合法性，還奠定了美國今日公共交通項目立項、規劃、資金申請和項目評估等所必須遵循的基本法律框架。這一框架包含了許多要點，這些要點深遠地影響了美國的公共交通。例如：
一, 1961年《住房法案》標志了美國國會和聯邦政府為處理公共交通事務，首次通過了專門針對公共交通的法律條款。這一條款，一定程度上初步建立了聯邦政府從經濟上支持公共交通事務的合法性；
二， FAHA-1962嚴格規定了需要得到聯邦政府資金支持的規劃項目所必須遵循的立項和規劃過程，而 UMTA-1964 則從法律上保證了聯邦政府能夠利用來源相對穩定的高速公路燃油稅來資助當時已經頻臨困境的公共交通事業；
三，DOTA-1966從形式上和行政上，確立了美國交通部對公共交通事務的綜合管轄和指導權利和責任；
四, DCMDA促進了區域性規劃機構的設立，而這一機構的設立，使得交通項目立項、評估、交通規劃受制于民主性、區域性、綜合性等要求；
最后， NEPA 和 EQIA 標志著公共交通規劃和環境評估過程建立起了法律上相互連接。NEPA 和 EQIA通過資金供給、項目評估等杠桿和手段，保證聯邦政府對公共交通規劃和環境評估過程一定程度的參與，也使得上述連接最大程度上符合聯邦政府的既定政策目標。
【 結論和啟示 】
在回顧了美國1960年代具有發韌性、奠基性的系列公共交通法律（條款）后，聯系我國當前實際，筆者認為，可得出以下結論或啟示：
首先，從美國經驗看，從法律上規定對公共交通的經濟資助以及資金來源，以及需要得到這一資助所必須達到的要求，可讓公共交通部門得到實質上的幫助并保證有關決策、規劃和建設過程，符合政府既定的政策目標。目前，考慮到我國城市公交投入嚴重不足和法律法規欠缺滯后的實際[9]，通過立法保證相對穩定的公共交通資金和合理的規劃過程，將有可能進一步推動公交優先發展戰略的實施。作為規劃師和決策者，可以從認識和理解能推動上述立法的動力著手，善用其力，盡快推進有關立法。
其次，通過對美國一系列的公共交通法律（條款）的研究表明，公共交通的發展涉及到了資金供給、政治博弈、機構設置、權責劃分、資金申請和申請評估、科學（民主）規劃、民主參與、區域協調、環境保護等諸多內容。因此，我國要真正落實公交優先發展戰略，不但要制定專門針對公共交通的法律法規，也要在一系列的相關法律法規中，制定（修訂）有關條款，確保公共交通發展在政治、資金、規劃、壞境保護、機構保證、民主參與等方面得到合理支持。換言之，在依法治國的大框架下，我國要真正落實公交優先發展，需要有綜合的、系統的法律支持。而在研究和認識公交優先發展所需要的系列法律支持方面，具有多學科知識背景規劃師責無旁貸。而上文提及的美國經驗，一定程度上，可以提供給規劃師一個初步的研究框架。
其三，規定政策目標的指導性法律和規定執行程序的法律（程序法）相互配合，有助于落實政策目標，而資金供給或者說經濟手段，可以極大地促進上述配合。例如，從美國的NEPA和EQIA經驗看，盡管NEPA明確了聯邦政府追求的政策目標，但是沒有EQIA的支持，尤其是相關資金申請和項目資金供給的法律規定，很難想象聯邦政府的政策目標能在實踐中得到很好的執行。目前，我國公交優先發展的有關文件和政策，多屬于原則和指導性質。參照美國經驗，為保證有關政策目標的實現，可考慮將有關文件上升為法律，確保有關政策目標的延續性、穩定性和權威性，并制定程序法加以配合，以規范各級政府對各地公交系統資助行為、規范公共交通項目立項、規劃和評估過程等。同時，為確保落實中央政府既定的政策目標，應該從法律上特別明確中央政府在資金供給、項目評估中的地位和作用[8]。
其四，在法律中合理運用經濟手段，可以一定程度促成區域性、綜合性交通規劃機制的形成。例如，如前文所述，美國的MPO機制的形成，一定程度是法律上關于地方交通項目如何才能獲取經濟資助有關法規的產物。為實現統籌發展城鎮公交的政策目標，或可借鑒這樣的經驗。例如，中央政府可依法設立有穩定來源的專門基金，凡經過專家評估認為是合理考慮了城鎮公交配合的城市（區域），可從這一基金得到一定的經濟補助。當然，相關法律（經濟）手段還可以使用在別的方面，例如環保型公共交通設備。不過，這些需要規劃師和決策者結合實際，進行有創造性的思考和決策。
最后，由于篇幅限制，本文并沒有深入地研討有關重大事件和公共交通相關法律的關系。不過，可以想見，有關事件對公共交通相關法律將有重大影響（例如，“911”后，美國立法者對交通系統安全的高度重視）。我國目前處于日新月異發展的歷史時期，重大事件層出不窮，廣大人民群眾對公交發展也不斷提出新的要求；這些，應該成為規劃師、決策者和立法者，在推動或制定公共交通法時重要的參考[9]。
參考文獻
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[3] Dunn, J. Driving Forces: The Automobile, Its Enemies, and the Politics of Mobility [M]. Washington, D.C.: Brookings Institution, 1998
[4] Altshuler, A. Womack J. P. and Pucher J. R. The Urban Transportation System: Politics and policy Innovation [M], 1979: 21
[5] The
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[8] U.S. Congress, Senate. Urban Transportation-Joint Report to the President by the Secretary of Commerce and the Housing and Home Finance Administration: Urban Mass Transportation-1962 [R], 1962:71-81
[9] 王靜霞，新時期城市交通規劃的作用與思路轉變[J]，城市交通，2006, Vol.(4).no. 1:18
[1] 相關的討論，見: Voith, Richard， Public Transit: Realizing Its Potentials, Business Review [J], September/October, 1994
[2] 在城市層面的國際交通立法經驗對我國城市公共交通發展的啟示，可參閱：李穎等，國外城市公交立法及其對北京公交發展的啟示[J]，首都經濟，2001. no. 12
[3] 考慮到巨大的基數，這樣的速度是驚人的。
[4] 美國的交通立法、美國國會、聯邦政府、總統在交通立法過程中的角色，可見拙作：《美國交通立法和SAFETEA-LU》，《城市交通》雜志，2006年第2期第80-84頁。
[5] 在1998年通過的交通授權法里，需要得到聯邦政府資助的項目還要綜合考慮7因素：區域的經濟活力，交通系統安全和保護，可大性、機動性選項、環境保護、能源節省和生活品質、系統整合和連結、有效的系統管理和營運、系統維護 （Economic vitality of the region；Safety and security of the transportation system；Accessibility and mobility options；Environmental protection, energy conservation, and quality of life；Integration and connectivity of the system；Efficient system management and operations；System preservation）。聯邦政府將依據這些要素，來評估個項目的資金申請。
[6] 對于交通及其目標的綜合性，典型的例子是加州洛杉磯的Century 高速公路和麻州的波士頓的中心城區高速公路干道（Arterial）和隧道（Tunnel）工程，兩個工程除了修建高速公路外，還修建了大量的平價住房和公共開敞空間、綠地——后者在美國高速公路修建的早期，幾乎是不可想象的。關于兩個工程更多的介紹，見：Altshuler, A. 和Luberoff, D. Mega-Projects: The Changing Politics of Urban Public Investment, Washington DC.: Brookings Institution Press, 2003: pp.76-100.
[7] 更多關于美國項目評估和環境影響的信息，可見拙作：交通系統與交通項目評估：北美的經驗及其啟示，國外城市規劃，2004. no.3。
[8] 一個典型的例子是，我國將規劃建設55條投資達5000多億人民幣的城市快速軌道交通線，中央和地方，如何解決建設資金以及保障線路營運后的可能補貼問題，何種線路建設或營運，將優先得到政府資助問題，利益相關者(如廣大市民、私人投資者、各政府部門、環境保護支持者等)分別可扮演何種角色等，都需要做法律上的工作，以保證資金來源的可靠性、規劃決策和項目評估的民主化、透明化和規范化等。
[9] 例如，我國最近開始醞釀大型客機的國產化，考慮到國家財政的有限性，這一事件將有可能影響國家對公共交通的投入。作為立法者或決策者，可考慮同一筆資金，發揮綜合效益的可能性。例如，客機制造的部分研究和技術，可否和先進公共交通設備研究、制造聯姻。
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