作者簡介
徐康明具有三十年城市與交通規劃和建設大型交通項目的工作經驗。他曾作為世界銀行、中美洲發展銀行、亞洲發展銀行、美國交通部和美國邁阿密都市委員會的技術專家在亞洲、拉丁美洲和美國的多個城市從事城市交通規劃的相關工作。
他目前擔任北京市交通委專家委員會委員、上海交通委科技委政策與法規委員會委員、深圳交通委專家委員會委員等城市及大型國有企業的特聘專家。
多年來，上海一直堅持強力發展公共交通，嚴格控制個體交通，以建設公交都市為目標，破解大城市交通困境。經過多年的持續努力，上海建成了全世界最大規模的地鐵網絡，小汽車擁有率也在國內同類城市中保持較低水平，無可否認，公交都市建設確實取得了可觀的成績。然而，市民對“最貴鐵皮”的追捧與抱怨也反映了公共交通發展還遠不能滿足市民多樣化的需求，政府鼓勵公共交通的政策導向與市民對更個性化多樣化服務追求之張力還需予以舒緩。打造多元化公共交通體系，注重全面協調地發展軌道交通、快速公交、常規公交系統，并不斷創新提供兼具個性化和集約化的創新公共交通服務方式，提升公交吸引力和出行比例，應是上海當下建設公交都市必須采取的策略。
輔助公交正是兼具個性化和集約化，并具有相比個體交通更高效率的創新交通模式，是多元化公交體系的重要組成部分。輔助公交形式多樣，能滿足多種類型的出行需求。同樣重要的是，發展輔助公交還可增強政府控制個體交通政策的合理性與正當性。經過多年的公交發展，公交服務已可較好服務被動出行者（沒有能力轉向個體交通的中低收入群體和老齡人），但對于選擇出行者而言（對于有選擇能力的中高收入群體，既包括已有私人小汽車但仍對公共交通保持開放，也包括有能力但還沒有私人小汽車的潛在人群），具有更高服務水平的輔助公交體系至關重要，可以說，輔助公交是提升公共交通競爭力的重要舉措。公交不僅是基礎服務，不只是無奈的依靠，也可以是高品質的服務，是市民主動的選擇。然而，這一重要的公共交通方式長期以來無論在交通戰略、規劃、法規、投資及實施方面都沒有得到應有的重視。公交都市發展策略應該涵蓋更積極的公共交通發展引導政策，持續大力發展多元化公共交通體系以引導有選擇能力的選擇出行者對公共交通保持開放并向公共交通方式轉換。
近幾年來，越來越多的決策者、專業人員和市民意識到輔助公交對于公交服務多元化及提升公共交通競爭力的重要性，一些豐富多樣的輔助公交服務方式已陸續得以實施，并取得了良好的效果，如為通勤服務的定制公交、為機場高鐵疏解客流的機場和高鐵專線輔助公交等。
輔助公交其運營組織模式區別于常規公交，可采用固定、非固定、固定與非固定相結合的車站、線路和時刻表，是可根據客流需求靈活組織或量身定制的一種集約化交通服務方式。其服務特征側重于細分出行需求，通常可分為：一是從服務品質上細分，能為乘客提供緊密結合需求、有座及近似門到門的高品質便捷公交服務；二是從社會公平性角度出發，輔助公交側重為特殊人群（老人，殘疾人等人群）必需的出行需求提供公共交通服務；三是從支撐和彌補常規公交出發，輔助公交側重于提供更靈活和高標準的接駁服務；四是從公益性角度考慮，輔助公交側重于為政府政策性扶持區域提供專項的便捷公共交通服務。
從運營模式劃分，輔助公交包括定制公交、輔助公交專線、專項輔助公交、接駁輔助公交、需求響應公交等多種形式。通過采用比常規公交更靈活的運營計劃滿足特定目標群體個性化的出行需求，既具有個體機動化服務方式的靈活性，又具備常規公交集約化的優點，以在相同時間段內匯集相同出行點、相同出行品質要求出行需求為總體目標，出行費用（除政府公益性指定服務外）往往高于常規公交，但低于出租車及私人駕車出行，輔助公交具有“低能耗、低污染、低財政負擔、低土地占用、相對較低的個人出行成本、高服務品質和高效”的特征。
輔助公交這一稱謂是相對軌道交通、快速公交和常規公交這樣的主要公共交通模式而言的，它更適合服務較小規模的客流，采用積少成多的思路，是公共交通體系非常重要的組成部分。輔助公交發展滯后將使得個體機動化出行缺乏高品質集約化出行替代方式。隨著社會經濟的發展，宏觀上公交都市的戰略與微觀上市民的高品質多元化服務需求的緊張關系將難以緩和，“外牌車”、出租車（網約車）等需求將不斷增長，公交都市戰略的民意基礎會不斷遭到削弱。制度必有堅實的民意基礎，方能長久。從國內已有實踐來看，已實施的輔助公交項目，其客源往往高達60%是從個體機動化出行轉化而來，從這個意義來說，輔助公交確實是新時期公交都市戰略的必然要求。
中國已經是世界互聯網大國，也是移動互聯網應用的強國，智能手機的廣泛普及、移動支付應用的深入滲透，使得過去難以實施或者成本極高的運營方式有了新的可能。輔助公交需求的時空分布更加分散，需求規模也要小一些，更重要的是，相比常規公交，輔助公交更加需要運營計劃與眾多出行者的契合，運營計劃（包括運營時間與上落客點的空間設置）更加動態，運載工具（車輛）的選擇也更加多元，包括從7座的小型商務車到40座以上的大巴。顯然，從技術角度看，常規公交運營是相對靜態的，輔助公交的運營更具有挑戰性。移動互聯網、移動支付、車聯網、大數據等技術的成熟與廣泛應用使得輔助公交的運營在技術上不再困難，在經濟上也可持續。從橫向上看，中國由于人口眾多，信息技術應用得相對領先，在世界范圍內，上海等中國特大城市也最有潛能發展好輔助公交。從交通領域的實踐看，網約車、共享單車、共享汽車（分時租賃）等新型交通方式的快速發展也預示了輔助公交的良好發展前景和技術上的可行性，更重要的是，為輔助公交的發展完成了一次廣泛的市民教育。
公共交通由于其服務的基礎性、公共性和普遍性的特征，在世界范圍內，傳統公共交通都實行特許經營，并在服務價格、運營線路、運載工具（車輛）、運營計劃等方面進行了嚴格的管制，以確保市民能獲得低價、公平的普遍服務，并通過特許經營與價格管制，以交叉補貼的形式使得公共交通能在空間（市域）與時間（全天候）上服務更加均衡。然而，毋庸諱言，這些全方位的管制卻也困住了傳統公交企業的手腳，創新服務長期難以發展，既有技術上的因素，制度上的困境也不無關系。輔助公交是對傳統公交的補充，是對個性化需求的滿足，政府沒有直接提供服務的必要。當前要大力發展輔助公交，就必須破除這些制度上的羈絆，對輔助公交放松管制，特別是服務產品的定價、運營線路與計劃的設置、車輛的選擇等，由企業通過市場的力量來組織資源、滿足需求。因民之所利而利之，是惠而不費的好事。當然，輔助公交的發展政府也不能缺位，必要的安全監管與消費者保護仍然是監管部門的職責。更重要的是，當前輔助公交的發展仍然是在“打擦邊球”，并沒有法律上的合法身份，在適當的時機，上海應該通過完善或制定地方法律法規來確定政府、企業等各方面的責任與義務，使得輔助公交的發展得到法律的保障與規范。
雖然定制公交在上海曾經有過多次嘗試，目前在一些新區也有小規模的應用，然而在公交都市的整體策略中還不成規模。上海是一座國際性交通樞紐城市，圍繞二大機場及高鐵車站開展的專項輔助公交還有極大的潛力，針對高鐵樞紐輔助公交服務目前還處于空白，這次春運期間，廣州為疏解春運夜間客流，采用了高鐵站專項輔助公交整合出租汽車接駁，取得了良好的效果。此外，需求響應型的輔助公交，由于需要投入研發資金，開發調度應用程序，因此在國內外還未完全起步，上海作為創新型的城市也應該積極鼓勵和支持這類服務的研發及應用。
國際大都市打造公交都市的成功經驗無不包含量身定制適合本地實際的城市規劃、城市公共交通政策、綠色交通發展政策以及交通需求管理政策。通過幾代人的財富積累及努力，上海公交都市的建設成績輝煌，隨著新一輪城市總體規劃的頒布及實施，各類綠色交通出行方式將會得到更大的支持，打造多元化的公共交通系統，特別是大力發展輔助公交，將能夠確保上海公交都市的發展更上一層樓。“周雖舊邦，其命維新”，公共交通也必將煥發出新的生命力。
交通需求管理從廣義上說是指通過交通政策的導向作用，促進交通參與者改變出行方式，以減少個體機動車的擁有和使用。從狹義上說是指為削減特別是高峰期間一人乘車的小汽車通勤交通量或是其他時間段個體機動化出行而采取的綜合性交通政策。
從出行階段劃分交通需求管理舉措，在出行產生階段，盡量減少出行的產生，具體策略包括大力提倡電話會議，利用互聯網等通信形式，以現代通訊手段代替面對面的會議或部分工作；研究既能保證正常的社會經濟活動，又產生較少交通出行的土地利用模式，并在城市規劃中加以應用。 在出行分布階段，通過對城市土地利用類型的分布加以控制，通過改變某些活動的地點，從而使得出行由交通擁擠的終點向非擁擠終點轉移。在出行方式選擇階段，通過對某些交通方式實施刺激或抑制政策，將出行方式由低集約化向高集約化轉化，具體措施有汽車合乘；限制私人小汽車進入市區，改善換乘設施，促使出行者向集約化的公交體系轉移。從路徑選擇的階段看，對策主要是從空間與時間上分散個體機動化交通。
然而受交通政策和技術手段等影響，上海采用機動車牌照拍賣的方法，這種交通需求管理舉措只是控制個體機動車擁有增長的速度，機動車擁有總量還在逐年增加，而機動車使用頻次并沒有妥善的需求管理舉措來限制，更談不上用交通需求管理舉措來促使出行者放棄個體機動化的使用，因此道路系統上機動化交通量越來越大，而道路建設則增長緩慢，這種供求關系的不平衡，在相當長的時期內不會有根本改變。因此，交通需求管理作為打造公交都市的重要戰略舉措，上海應該實施精準化的交通需求管理策略，把側重點由控制機動車擁有的增長速度，逐步改變為“雙降策略”，逐步降低機動車擁有總數，逐步降低個體機動化使用的里程和頻次。
上海公交都市的發展戰略應該研究從拍賣車輛牌照逐步過渡到行駛里程的拍賣及轉讓機制，現代車輛控制技術已能夠很好地掌握車輛出行時間及行駛軌跡，因此精準化交通需求管理舉措，應該細化到對車輛行駛的時空管理。現有牌照擁有者每年可分配得到一定數額的行駛里程配額，牌照擁有者的車輛行駛在不同區域、不同時間段內扣除的里程數不同，如在高峰期間的核心區域，城市高架道路上，扣除高于標準里程倍數的配額里程。非高峰時期及在市中心的外圍，則不扣除任何配額里程。牌照擁有者可以通過拍賣機制轉讓配額里程余額，不經常使用車輛的牌照擁有者，少用或不用小汽車出行能夠獲得正向激勵，這種里程配額及回報機制，可以起到鼓勵減少個體機動化出行的目的。對于那些常在高峰期擁堵區域采用個體小汽車出行的人群， 也會有反向激勵通過經濟杠桿來鼓勵這些人群放棄個體機動化出行，鼓勵轉向公共交通或其他綠色交通方式。
對于在上海市域范圍內眾多的外地牌照車輛，也必須購買行駛里程方可在特定的時間段內及區域內行駛， 這種機制設計要比現有的牌照拍賣及管理機制公平。 此外，上海機動車牌照拍賣機制并沒有像新加坡牌照拍賣機制那樣具有退出機制，因此現在牌照機制中存在的弊病是一旦擁有，可無限制使用，牌照管理機制存在“多用多賺”的不合理原則。因此建議上海相關部門應該盡快啟動研究這類精準化交通需求管理舉措的必要性及可行性。
國際大都市打造公交都市成功經驗的共性為量身定制適合本地實際的城市規劃、城市公共交通政策、綠色交通發展政策以及交通需求管理政策。上海通過幾代人的財富積累及努力，上海公交都市的建設成績輝煌，隨著新一輪城市總體規劃的頒布及實施，力推各類綠色交通出行方式，打造多元化的公共交通系統，以及實施創新的精準化交通需求管理舉措，能夠確保上海公交都市的發展更上一層樓。
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