網約車風云錄︱探索網約車的監管......
人已閱讀 - - 作者： 眾山小等 0譯者萌像&導讀：隨著近期交通運輸部發布《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》和《網絡預約出租車經營服務管理暫行辦法》兩份文件，以及北上廣深等城市的網約車管理細則逐一出臺，有關傳統出租車改革和互聯網約車的監管，終于撥云見日，局面逐漸清晰了起來。為此，我們特意總結過往我號發表的有關國內外網約車的管理經驗，為大家提供一些參考。其中例如美國也證明了網約車加劇了道路擁堵，甚至還匡算出7%左右的比例，而巴西圣保羅結合這個結論曾提議對網約車平臺公司實施擁堵收費權證制度，通過經濟手段差異化傳統出租車和網約車的服務區域，這就打個比方類似在北京五環內擁堵嚴重，同時也是傳統出租車聚集的區域，網約車進入這些地區載客就要收取額外的擁堵費，而五環以外擁堵并不嚴重，同時出租車服務也不足，網約車在這些地區服務就不收取或收取很低的擁堵費，這類政策思考的是鼓勵了網約車和出租車的差異化運營。因此全球都在認真對待監管網約車這一新生事物，而我國很多城市的實施細則也各有各自的特點，我們也會持續關注這一話題。本文經過精編已經刊發于《中國道路運輸》2016年09期。
互聯網約車在美國已經經由法律確定為Transportation Network Company（TNCs），即交通網絡服務公司（下文簡稱為網約車）。作為新興行業，互聯網約車企業中往往會基于傳統市場監管手段設計應對策略。其中一些企業會打出“共享經濟”、“創新”以及“反對傳統法令”旗幟，贏得部分民眾支持。另一方面，企業會在政府等相應機構未對其形成相應監管前，利用優惠補貼等形式，快速擴展市場，以便于日后形成強大的市場基礎，影響政府的監管。因此，如何樹立管理目標、建立政策法規、運用新的技術手段來監督、管理這些新興行業，維護公平合理的市場秩序，并抓住機遇調整和改革傳統行業市場，無疑是保證傳統出租車與互聯網約車行業健康有序發展的關鍵。
而對網約車監管的基礎是：網約車會加重城市交通的擁堵。這已經得到了美國最新研究的支持。該研究是2015年由美國交通分析師Charles Komanoff，通過分析Uber公開的數據，并運用“交通平衡分析器”成功模擬了收費和其他城市交通變化政策的影響，研究了曼哈頓59號大街南街（該地區為紐約的中心商業街區）的車輛流量曲線，并估算出了Uber的服務，實際上導致紐約中心商業街區交通出行速度降低了約7.7%-12%（基于不同的假設參數）。為此Komanoff認為Uber是曼哈頓城區交通擁堵的主要源頭之一。
因此從城市交通擁堵的角度出發，對這些路上巡游、慢行尋找顧客的網約車實施有效監管是十分必要。
因此全球各國都感受到了新型網約車對傳統出租車市場秩序的挑戰，為此國際交通運輸論壇(ITF)在2015年10月主辦了一個關于網約車和出租車監管研討會，邀請全球出租車市場改革與管理利益相關者參加，包括網約車平臺、出租車行業、立法委員和學術界的代表，研討會最后還將各方意見成果總結整理成一份最新的名為《基于App的出行和出租車服務：監管規則原則(App-Based Ride and Taxi Services: Principles for Regulation)》的報告。
其中各方代表一致認為對出租車、網約車行業的監管內容應該包括以下四個方面：公共安全規章、市場準入規則、運營服務條款和收費規范。
第一：公共安全規章是確保乘客與出租車、網約車司機和車輛之間彼此信任。在某些情況下，是為了確保司機不被乘客的犯罪行為所傷害。但是在更多的城市，是需要對傳統出租車司機進行必要的犯罪背景調查，并且提供駕駛技術合格證明，而這比絕大多數網約車司機的審核標準嚴格得多。網約車公司會認為，如果對司機審核過于嚴格，網約車將失去主要由兼職的、非專業司機帶來的競爭優勢。但在討論中，與會者認為應該至少記錄司機的駕駛連續時間，以防止司機疲勞駕駛而產生安全影響。這對那些使用多個APP、兼職的網約車司機尤為重要。不過對司機安全來說，由于網約車擁有無現金交易的優勢，這使得暴力搶劫的概率變小。
不過對于車輛安全檢查，對于互聯網約車行業來說，是一個需要重點解決的問題。管理者應該嘗試利用更多新興技術手段，尤其結合網約車平臺通常具備可靠的基于里程、時耗的費率計算數據來解決。比如嘗試發放一定運營里程準證，當超過該里程之后，要求車主要駕駛車輛到指定地點對車輛進行安全檢查以更新準證，同時平臺在其準證更新前，停止對其派單。不過這還需要能夠對那些跨平臺運營車輛的里程一體化監管，例如在中國市場，滴滴和Uber合并后，使得這樣的監管更容易實施。
第二：市場準入限制通常是由于過量人員進入網約車市場導致的，尤其是在經濟蕭條的時候。不過有四種廣泛應用于控制出租車進入市場的監管制度可供參考，包括：控制車牌發放（有牌照的司機才能提供服務），公司認證系統（認證的公司才能提供服務），特許經營（在一段時間一定地理范圍內允許經營）和自由準入（司機或運營商需要滿足一定要求才能提供服務）。其他的監管制度也存在，比如倫敦采用嚴格的、關于街道和路線的知識測驗方式來控制。
第三：傳統開放式出租車行業中，司機會集中在有更多機會招攬到報酬更高的旅客的地方。這通常導致出租車集中在出行密集地帶：例如CBD、機場、火車站、賓館和公共交通樞紐附近。相反在某些區域會出現出租車供不應求。為了避免出租車運力的不均衡，有些地方嘗試地出租車進行區域化、分時經營的改革，牌照規定了其服務的時空與服務屬性，例如地理范圍、時間以及服務模式（巡游還是電召）等。這同樣可以運用于網約車的管理中，以避免在一定的時空與服務屬性下，與傳統出租車產生過度競爭。
第四：出租車市場和網約車的收費其最明顯區別在于，網約車使用了收益管理工具來平衡供需，例如動態調價與調度費模式，例如Uber的Surge工具， Lyft的Prime Time競價模型工具等。這樣，兼職司機就可以被高峰時期的高競價吸引來提供服務。但是在一些情況下，行業監管機構需要有職權可以限制網約車的這種動態調價機制。例如，Uber和紐約州司法部長達成協議，在緊急情況下，把收費上限設為Uber X（豪華型專車）的3.5倍，Uber Black（商務型專車）的2.5倍。Uber稱這個條款已在全美使用。非緊急情況下的收費上限，各公司差異巨大并具有自主權。例如Uber是基礎費的八倍，而Lyft是基礎費的三倍。
不過來自行業各利益述求方的與會者，在研討會后也達成了一定的共識，即現階段各國政府對傳統出租車行業監管過于嚴格，尤其是設置準入門檻時；而對于互聯網約車等新興行業的監管過于松散，從而影響公眾出行安全。與會各方還針對出租車、網約車的監管條例準則設計了十原則，非常具有指導性。
1)監管條例應著點于修正、改革過去市場管理的失敗之處；
2)監管條例應依托于最有效的、最新的工具與技術；
3)監管條例應對技術保持中立與公平性，不歧視市場中的任何一種運營商；
4)監管條例應建立監督、實施影響再評估以及調整機制；
5)監管條例應具有可適應性；
6)監管條例應明確對其負責的部門；
7)監管條例應該清晰易懂，并易于實施；
8)監管條例應有階段重點；
9)監管條例應基于扎實的經濟原則，符合市場規律；
10)監管條例應兼顧社會所有階層和各類人群。
當然共識之外，與會者也產生了諸多分歧，例如誰是被監管的對象？是基于APP的平臺、司機或者車輛、牌照持有者、調度中心嗎？還沒有形成一致答案。不過同時一些案例也極具借鑒意義，例如墨西哥城，網約車必須支付“公共交通和非機動交通發展基金”來支持公共交通投資和運營。
美國作為新興互聯網專車的誕生地，至今已經有40多個州和城市將這類機動車共享平臺合法化，并頒布了明確的規劃與指導政策。其中針對Uber類的網約車，主要針對的是下面這些法律問題來制定的，主要包括：
a) 安全性以及保險問題
網約車司機是否需要做背景調查？是否應該對相應車輛發布車輛標準？平臺是否需要為車主轉為類Uber服務時購買保險？
b) 對殘疾人友好的法令
是否要同出租車一樣有方便設置殘疾人輪椅的設施？
c) Uber如何定位專車司機？
是平臺的雇傭員工還是與平臺獨立的個體運營者？平臺是否需要為司機購買保險？
d) 如何在某些地區、區域禁止Uber車輛運營？例如在休斯頓機場等。
其中在Uber誕生的加州，是美國最早展開對網約車監管的地區。其也經過了一段從無監管到全面指導監督管理的過程。其中一些重點的里程碑是，2009年5月Uber在無任何運營牌照的情況下開始在舊金山運營。2011年5月公共交通運輸管理局和公共事業委員會以運營無牌照的出租車為由，將Uber叫停。之后Uber公司回應說，Uber是一種利用高科技、不同于傳統出租車的新業態，相應監管單位應對Uber考慮獨立立法。而2013年12月，舊金山一位Uber司機撞倒一名6歲小女孩，由于沒有相應的車輛保險，如何賠付又一次暴露了Uber的制度隱患。
之后2014年8月，舊金山頒布了AB 612 法律，首次將Uber定義為交通運輸網絡公司（TNC）。同時將運送乘客的Uber車主定義為Uber的雇員，并明確了2015年1月開始，所有Uber司機必須接受背景調查以及相應的酒精測試。2014年9月，舊金山又頒布了更加細致的AB 2293法例，將Uber司機接受保險保護的范圍擴展到了接受訂單開始到交易完成結束，同時對平臺應該為司機購買的保險數額做了明確的規定。
從舊金山對Uber的監管立法過程可以看出，Uber的監管是一個不斷發現問題、解決問題的過程，并不能一蹴而就。
盡管巴西各家互聯網約車公司都宣稱其新興的交通模式，有助于緩解巴西城市嚴重的交通擁堵狀況，但圣保羅地方政府發現高峰期間的擁堵問題，在互聯網約車盛行之后反而日益加重。因為網約車所吸引的公交用戶遠高于小汽車用戶。因此圣保羅地方政府下定決心要加強對網約車市場的監管，并致力于實現“將互聯網約車打造成為現有公共交通系統的補充，而非競爭者”的目標，于2016年1月27日上公眾發布了網約車管理的征求意見稿，其提議了一份較為大膽的管理方案，即通過拍賣行駛里程收費來管控互聯網約車。
具體來說，圣保羅的辦法亮點包含以下幾個方面：
1)互聯網約車公司(巴西主要為Uber、Lyft、EasyTaxi、99Taxi等)將通過競標，預先購買兩個月的行駛里程（里程包括載客公里和空載公里里程），超過購買額度的將支付額外的擁堵附加費。收取的費用將用于市政設施的管理和維護，以及擴大和改善公共交通系統。
2)同時建立里程信用系統(credits)，獎勵那些在非高峰時段工作、或者進入公共交通運力與傳統出租車運力不足地區的互聯網約車。同時網約車若為殘疾人和老年人提供出行服務，也可獲得額外的里程獎勵等。
3)允許互聯網約車公司在高峰提高收費價格，但是政府每年基于網約車公司上交的運營數據，調整最高加價限制。
4)要求互聯網約車公司向交通部門提供實時數據。基于這些大數據，交通部官方人員可以更好組織公共交通，提高服務質量和效率。例如其既可以用于完善城市路網，也可以對個體交通出行進行精確的交通誘導，更好的服務城市交通和居民。
不過巴西圣保羅針對這個法案的投票，由于當地出租車司機的抗議而被迫取消。抗議主要認為這項監管條例還是保護了Uber的不公平競爭行為，包括Uber不用繳納給政府任何相關營運費用，不受政府交通部門的各類監管等等。
圣保羅市長為此不得不于2016年5月10日批準了關于交通運輸技術運營商的許可證（Licensed Transport Technology Operators ）法案，具體包含內容如下:
1)互聯網約車公司需繳納運營許可管理費，費用多少基于行駛里程數，起步價約為每位乘客每公里0.03美元；
2)互聯網約車公司對公眾開放出行數據，包括行前等待時間、起訖點、出行時間、距離、行程線路、車費、駕駛員信息和服務評價等；
3)為乘客購買事故意外險；
4)需安裝電子設備來控制燃油消耗量；
5)規定網約車運營最長年限為5年（若該車擁有ABS制動系統超過18個月，運營年限可放寬至8年）；
6)每個月確保一定的信用里程必須是女性司機，而女性司機的駕駛里程根據其駕齡的不同而有所換算。
稅收及上繳費用的一部分，將用于巴西國家城市出行規劃項目（例如我國交通部公交都市建設項目），另外一部分用于常規的日常出行服務。當居民降低了對出租車的出行需求時，政府將出面控制分配給互聯網約車公司的里程數，或者增收里程費用以降低居民對網約車的需求。
另外圣保羅還建立了網約車的監管機構---道路監管委員會（CMUV - Comitê Municipal de Uso do Viário），由交通部長、政財和經濟發展部長、城市基礎設施建設部長和圣保羅Negócios的首席執行官組成。其職責包含：制定滿足現有經濟活動的城市基礎設施建設目標；設定收取 OTTCs 每項服務的價格標準；跟蹤、監管、測量和評估法案中監管政策的實施效率，并從財政、環境和技術各方面定義績效考核指標。因此對網約車的監管，在巴西的經驗也具有機制創新并行的特點。
從上述的國際經驗，我們不難發現對網約車這類新型產業的監管，從來不是一蹴而就解決的，世界各國都是一個不斷發現問題、解決問題的過程。同時有效的學習、利用新興技術和大數據分析是有效、創新監管政策實施的技術保障，而機制的創新、跨部門的協調也是新形勢下對新興行業監管的關鍵要素。最后，由于其重要的民生屬性，公眾參與與宣傳，在各國的管理經驗中也是相當必要的。
最后，我們相信認真貫徹我國近期發布的有關出租車與網約車的兩份文件，借鑒國際經驗，通過全國各地努力探索與實踐，一定會形成一套適合我國國情、行之有效的管理方法與手段， 幫助我國城市構建更為合理的城市出行體系，促進我國城市交通更可持續發展。
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