2016年10月28號，以“健康路網、活力街道、多元共享”為主題的學術研討會暨第二屆“健康交通?健康城市”論壇開幕式在南京召開。中國城市交通規劃學術委員會副主任委員，南京城交院董事長楊濤以《健康交通、健康城市的南京經驗》為題作主題報告，以下文稿經作者本人審閱后發布。
衷心感謝汪光燾部長、張鑑副廳長、張泉理事長和全永燊主任、儲永宏副市長對南京和南京城交院的厚愛和肯定！我今天給大家報告的題目是《健康交通、健康城市的南京經驗》。這20年來南京城市交通發展所走過的路程在全國也有一定的代表性和借鑒意義，借這個機會，給大家匯報一下。
一、健康交通、健康城市的理解
“健康交通、健康城市”的理念剛才馬總做了很好的詮釋。我的理解，首先要有個智慧的腦袋。所謂智慧的腦袋，說的就是要建立城市與交通的民主決策機制。這是最關鍵、最重要的。這里面包括了規劃設計參與者、專家、尤其是決策者。另外還有很關鍵的是決策平臺和決策機制。在這基礎上，我們才能建立起一個健康的城市與交通體系，包括集約的機體——城市形態與土地利用，健壯的骨骼——城市骨架道路網、軌道網，活力的心臟——城市綜合樞紐體系和暢達的血脈——城市道路網、公交網、步行自行車網絡等，更重要的還有理性的行為——也就是人們的生產、生活、客貨運輸、出行行為。
城市是決策的結果，而不是規劃的結果。但規劃人員應該為決策者提供多種可能的比選方案及其各自適用的前提條件和優缺點。這才是我們規劃師的職責。對于規劃參與者來講，包括我們的專家、部門領導，應該有遠見、有擔當、有智慧；我們需要有高水平的負責任的規劃團隊；我們更希望、更需要開明的、有遠見和智慧的領導者、決策者。另外，還要有很好的決策平臺，包括兩個方面。一個是頂層決策和協調機構，如原來的交通規劃領導小組、交通綜合整治領導小組，現在我們倡導要建立一個頂層的交通決策協調委員會。另外一方面要有很好的決策、執行和監督載體與機制，比如說交通白皮書、交通年報、滾動執行計劃、年度目標考核等等，這些制度化的設計，也是不可缺少的。
二、南京交通發展建設成就回顧
我們來看看南京所走過的歷程。南京從1980年代開始恢復編制城市總體規劃，在全國率先啟動編制城市綜合交通規劃。南京規劃界的前輩們認為南京應該是圈層式加衛星城城鎮空間格局，包括宋家泰、吳友仁、崔功豪、蘇則民先生等等，他們借鑒世界城市規劃先進理念，當時就提出來這個城市空間結構。在1980年代改革開放剛開始的時候，就有姚禹謨、徐吉謙先生等專家力推南京未來要建地鐵。這是對大城市交通科學發展最早的覺醒和意識。之后，我的導師徐吉謙教授最早提出來要在南京開展大城市出入口交通、城鄉結合部交通、大城市輻射交通的研究與實踐。南京市在全國最早編制完成了第一版城市交通規劃，也培養了一代交通規劃與研究人才。
上世紀90年代初期，在南京城市總體規劃修編的時候，當時規劃局的領導有蘇則民、陳鐸、陳福英、何惠儀、秦言址、張際寧等一批非常有遠見的專家和部門領導，學習了新加坡的經驗，提出了編制X年遠景規劃的設想；規劃不僅僅局限于200平方公里左右主城區，而是在南京大江南北的近3000平方公里范圍內勾畫了未來有可能要發展形成的高度城市化地區——南京都市圈，這樣一個終極狀態的偉大構想；提出了未來南京的空間形態是以長江為軸，東進南延，南北呼應，要以主城為核心，結構多元、間隔分布，最終形成現代化大都市的空間格局；提出了“兩環十射、五橋一隧”高速公路網和跨江通道方案。
力主高鐵南京南站選址
第一個故事，是關于南京高鐵樞紐的選址。當時鐵道部堅決不同意在現在的高鐵南站這個位置上放高鐵樞紐，認為京滬高鐵要在既有京滬鐵路走廊上走線。而南京市規劃部門堅持認為，根據南京都市圈的空間布局構想，新的高鐵樞紐選址應當順應南京城市向南向東拓展的發展需要，最合適的位置應當在南京主城與江寧之間布置。這是從1990年代初期一直到2003年京滬高鐵正式立項批復，歷時10多年，我們跟鐵道部之間的長期爭議博弈的。我們堅持堅守的理由是，首先，南京這樣一個國家級的鐵路樞紐，不能只有一個站，應該至少是由“兩主三副”多個站共同構成的。第二，這個站也要考慮到空鐵兩大樞紐之間的聯運；第三，考慮城市拓展和對城市空間結構優化的支撐。所以我們始終堅持這個站的選址，堅持了十多年，我們留下了14平方公里寶貴的土地。在這個14平方公里土地上十多年堅持規劃留白，國家最后確定京滬高鐵選線不走老線而走新線，南京規劃贏得了最后勝利，節省了上百億元的拆遷費用，南站的功能現在得到了非常有效的發揮。大家現在非常贊成這種空間關系，乘客的便利性對城市空間的帶動是非常有利的。
力諫快速路免進市中心
第二個故事，關于滬寧高速公路連接線是否跨過新街口的爭議。90年代中期，滬寧高速公路正在建設，南京面臨著滬寧高速怎么進城的問題。當時個別市領導希望以城市快速路將新街口市中心與滬寧高速公路直接連接，期望最大限度縮短機動車出城時間。而以徐吉謙和楊佩昆教授為代表的交通專家普遍反對這一設想。認為城市道路網是一個完整的體系；強調城市出入境交通，特別是高速公路出入境交通量應當通過環形放射快速路網逐級分流，而不是直接引入高密度高強度的市中心；只有這樣，才能保護好城市的格局、老城的風貌，保護好中心區商業商貿氛圍和生活環境。盡管當時雙方各執一詞，爭議很大，但是，幸運的是交通專家們的觀點最終被市委市政府采納，沒有讓快速路網直接穿越中心區。應該說這樣就非常好的解決了多重平衡、多重訴求，也取得了非常好的效果。今天來看，在南京老城和中心區出行，基本上沒有像國內其他同類城市那樣非常嚴重的交通擁堵擔憂，主要的擁堵還是在城市外圍的放射通道上面。這個跟國際上很多發達國家城市是比較類似的。
到了1990年代中期的時候，正是南京城市建設開始大規模興起的時候，市委、市政府提出了“一年初見成效、三年面貌大變”的目標。1996年，南京城交院前身交通所肩負著在城市交通規劃、建設和管理等方面為政府決策當好技術參謀的使命和重任，應運而生。當時我們并沒有從一張白紙做起，而是應政府之所急，首先提出來了南京交通近期發展總體思路，一是優化土地利用結構和布局，營造合理有序的交通分布模式；二是加快道路設施建設，改善路網結構，擴大路網容量；三是突出公交優先發展戰略，全力扭轉交通結構；四是強化停車規劃建設和治理，緩解靜態交通矛盾；五是重視中心區交通綜合改善措施，確保其商貿功能正常發揮。這五大策略成為當時城市交通建設發展的主要理念，也引導了城市規劃的布局和功能的調整。
力救中山東路兩排大樹
第四個故事，拓路保樹如何取舍？90年代中期，由于經濟騰飛，交通量急劇增長，南京面臨著主干路拓寬改造的迫切需要。交通所成立前，中山路已經由三塊板改成了一塊板，砍掉了四排80多年的大梧桐樹，引起輿論嘩然。交通所成立以后，第一件事情就是面臨中山東路改造。當時的方案還是準備把三塊板斷面改成一塊板斷面，還要砍掉4排大梧桐樹，再次引起社會更加強烈反對，有28位知名專家學者聯名上書國務院要求南京不要再粗暴砍樹。交通所建所遇到的第一個難題就是怎么解決這個問題？我們提出來的方案是少砍兩排樹，保持三塊板斷面，交叉口進行拓寬渠化，這樣可以兼顧協調城市交通發展與歷史文化名城保護、綠化景觀保護的矛盾，處理好路段通行能力與路口通行能力匹配關系，最終保持了三塊板斷面和林蔭道的效果，獲得了周干歭院士的高度肯定。中山東路與城東干道平面交叉口高峰小時通過交通量超過了8000pcu，獲得了楊佩昆教授高度肯定。
力推地鐵盡早立項建設
第五個故事，就是南京是否需要積極推動地鐵建設問題。交通所剛成立的時候，市里面的一些領導經常會批評我們，說南京最重要的是道路網建設，而不是地鐵建設。但是我們堅持認為，南京這樣的省會城市，未來可能是千萬級的特大城市，建設地鐵是必由之路，而且越早越主動；我們南京交通所當時邀請的國際顧問專家、日本名古屋大學河上省吾先生第一次來指導咨詢，就提出南京要在汽車普及化之前，奠定公共交通主導的基礎，所以我們達成高度共識。后來我們不斷地給領導建議，領導們也從國外考察以后，得到了同樣的結論。所以，在當時國家宏觀經濟調控、暫定審批地鐵立項情況下，南京所有的軌道交通前期工作都沒有停止；在1998年宏觀調控剛結束，南京就上報了地鐵建設項目建議書，成為了全國第6個、也是二線城市第一個拿到地鐵建設國家開工令的城市。
力倡支路網加密與提升
第六個故事，關于老城支路網改造加密。當時我們極力倡導老城區支路網改善與加密，應當將其提升到完善道路網體系和功能的全局與戰略高度上來認識和實施。主要目的是增加公共交通線網密度和站點服務覆蓋率；改善步行、自行車出行條件；改善分流干道交通；組織微循環交通。我們做了專題規劃研究，上報市政府，并著重闡明此項工作的重要性。當時分管副市長認可了我們的規劃成果，并批示要把支路網建設作為戰略性工程長期堅持。南京持續堅持了十多年，達到了預期的效果：到2010年左右為止，老城區規劃控制的支路網完成率達到了80%以上，老城區的路網密度由1990年代初不到2km/km2提升到了接近8km/km2；公交線網的密度由不到2km/km2提升到4.5 km/km2左右；公交分擔率大幅度提升；主干路交通得到有效分流。
到了90年代末的時候，江蘇省建設廳、省規劃院的規劃專家在編制全省城鎮體系規劃中非常有遠見的提出了跨省界的寧鎮揚、馬蕪滁6個城市共同構成的大南京都市圈設想，引起全國關注。原來總體規劃提出的的小南京都市圈改名為了南京都市發展區。對應于南京都市圈的構想，我們相應提出了一小時交通圈和一小時都市圈的設想。這樣的設想應該在全國也是非常有遠見的，很快在全國各地迅速傳播開來。90年代末，我們完成了《南京城市交通發展戰略與規劃研究》編制工作。當時我們就不滿足于僅僅提出一張綜合交通體系布局藍圖，更希望學習香港編制出臺一個南京交通發展白發書（或者戰略綱要），且主動起草了文本初稿。遺憾的是，當時的市里主要領導還沒有意識到城市交通問題的復雜性、敏感性和交通政策、軟件建設的重要性，所以這一份白皮書草案并沒有正式出臺，但是已經為后面的交通白皮書編制和出臺打下了良好的基礎。在這一輪城市交通戰略規劃研究中，我們就提出了交通戰略分區的概念，提出了交通走廊規劃、骨架交通網絡規劃、舊城新區通道規劃等在全國具有超前示范性的創新理念、概念和技術方法。
在2000-2003年《南京城市總體規劃》調整當中，我們意識到了南京鐵路樞紐的構建，一定是多方位、多廊道的，明確提出了“十線匯集”鐵路環形樞紐總圖規劃的設想。十分遺憾的是，這樣一個具有超前眼光的鐵路樞紐總圖在省級政府和中央政府層面上長期沒有得到全面肯定和采納，現在來看，包括北沿江和寧淮連等鐵路通道的規劃建設是滯后的。
2002年，南京城市軌道交通線網規劃經市委、市政府決策，第一次明確由城市規劃部門主導，并采用國際招投標方式選取國際高水平編制單位與我們南京交通所、規劃院合作編制。這在當時國內也是少有的。這一輪軌道交通線網規劃按照南京大都會區的概念和都市圈的概念，確定了三層次軌道交通網絡17條軌道交通線路軌道線網方案。
再一個值得驕傲的規劃成果就是南京火車站的改造規劃，也是非常有典型意義的。原來的規劃方案是地鐵1號線車站放在廣場上面的，但是當時規劃局的領導力主要按照現代城市綜合樞紐的先進理念與技術，把地鐵車站跟鐵路車站變成垂直換乘的無縫對接。但這是在一條全球、全國最繁忙的干線鐵路車站底下，確保京滬鐵路不間斷安全運行情況下，把火車站下面全部掏空，建設一個地鐵車站，工程難度和風險是可想而知的。今天來看，南京火車站與地鐵的無縫對接是非常正確的決策、非常成功的規劃設計、非常有國際水準的樣板。
在2000年南京城市總體規劃調整的時候，我們提出來要在上一版總規確定的“五橋一隧”跨江通道基礎上，增加城市跨江通道規劃。但是，這與一些城市規劃專家的認識和觀點是有明顯差別的。我們認為，南京江北發展雖然要與江南主城保持相對獨立，但是如果缺少了城市跨江通道，是無法推動兩岸同步發展的。我們交通所非常堅持這樣的認識和判斷，最終被城市規劃專家們勉強接受。后來我們主動建言說服了省市領導，提前啟動了城市跨江通道建設。而事實證明我們的堅持和建言又是非常正確的。當時我們堅持規劃的現在已經建成的緯七路、緯三路兩條過江隧道，有效緩解了長江大橋非常嚴重的常態化的交通擁堵。今天晚上12點南京長江大橋將全封閉，開始大維修。南京長江大橋已經為我們國家奉獻了48年，如果說沒有這兩個城市過江通道，我們就沒有辦法實施這樣一個大修工程。
在此期間，我們南京獲得了很多的榮譽。南京成為全國暢通工程一等示范城市。南京綜合交通整治項目獲江蘇省人居環境范例獎。南京交通所也連續7年獲得了南京城市建設和交通綜合整治有功單位。
2003年我在市人代會上再次提出了編制南京交通發展白皮書的建議。這一建議終于得到政府的采納，2004年正式啟動交通白皮書的編制工作。這項工作同樣采用了國際招標方式，由選定的總編單位（南京交通所）、國際咨詢單位（英國Atkins公司）和國內咨詢單位（上海交通所）共同合作承擔。整個編制與審議修改工作歷時3年多時間，2007年經市委市政府批準正式頒布實施。交通白皮書提出的核心戰略方針是公交優先發展；四大戰略任務是：全面協調交通與土地利用的互動發展、保持道路交通系統整體暢達、全面提升公共交通服務水平、全面整合交通體系；五大交通政策是：交通設施引領、公共交通優先、交通科技先導、交通資金保障、小汽車交通引導。第一輪交通白皮書有效指導了當時的城市交通規劃、建設、管理工作的全面推進和科學發展，確保了“十運會”的成功舉辦和城市交通明顯改善。
2008年，南京新一輪城市總體規劃修編開始。感謝規劃局，讓我院很榮幸臨陣受命，成為總體規劃3家主編單位之一，三大核心組單位之一。本次總體規劃修編，我們首次提出了南京作為“國家級樞紐城市”的新定位；首次提出了“樞紐都市、公交都市、暢達都市”新目標；首次提出了“一帶五軸”交通引領下的南京城市空間新形態。
2013年我們在承擔江北新區綜合交通體系規劃中，同樣繼承貫徹了這樣的先進理念，提出了“多模式一體化的交通樞紐新區、軌道交通引導下的線形緊湊新區、綠色交通主導的田園生態新區”的規劃目標。以此為依據，根據江北新區作為國家新區的戰略定位和要求，山水人文資源豐富、生態環境優良、帶形城市空間形態等特點，編制確定了江北新區新的軌道交通線網方案、道路網方案和綜合樞紐布局方案等，得到國際國內專家們的高度肯定。
2015年我們花了一整年時間，在新的形勢下面啟動并順利完成了第二版的交通白皮書編制任務，現在政府已經正式批復，馬上頒布實施。
在這幾年當中，舉世矚目的亞青會、青奧會在南京成功舉辦。青奧軸及其周邊地區的規劃設計剛剛獲得了全國優秀規劃設計一等獎。南京成為了全國首批公交都市示范城市。南京南站、南京站也成為全國最好的大型高鐵綜合客運樞紐之一。現在南京軌道交通通車里程225公里，日均客流230萬，排名全國第五。南京擁堵指數也在持續下降，排名全國第30位。
南京在改革開放近40年、尤其是南京城交院建院20年，城市與交通發展所走過的歷程中，也許最核心的理念和經驗就是堅持“健康交通、健康城市”發展之路。謝謝大家！
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